II SA/Op 787/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz. Sędziowie WSA Teresa Cisyk WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia 11 marca 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie na rzecz R. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję własną tegoż organu z dnia 11 marca 2011 r. o odmowie przyznania R. P. świadczenia pieniężnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Ostateczną decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia 28 lutego 2001 r., nr [...], która utrzymana została w mocy decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2001 r., nr [...], umorzono postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego R. P.. R. P. wnioskiem datowanym na dzień 8 lutego 2011 r. zwrócił się do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie o przyznanie świadczenia pieniężnego określonego w ustawie z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz. 395 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku podał, że w lutym około 22 (nie podając roku) do domu jego rodziców wtargnęli Niemcy i jego rodzina zmuszona była w ciągu kilkudziesięciu minut spakować rzeczy osobiste i opuścić dom, a następnie zapędzona została wraz z wszystkimi mieszkańcami na dworzec i wywieziona do [...]. Tam osadzony został z rodziną w obozie, gdzie przebywał do końca czerwca 1944 r., z którego to następnie został wywieziony wraz z rodziną do wsi [...]. Decyzją z dnia 11 marca 2011 r., nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych Warszawie, działając na podstawie art. 154 K.p.a. oraz art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. z 1996 r., Nr 87, poz. 395 ze zm.) uchylił decyzję własną z dnia 9 kwietnia 2001 r. oraz poprzedzającą ja decyzję z dnia 28 lutego 2001 r. i odmówił wnioskodawcy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek strony, stosownie do brzmienia przepisu art. 235 § 1 K.p.a., zakwalifikowany został przez organ jako wniosek o zmianę decyzji własnej w trybie art. 154 K.p.a. Przytaczając przepis art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym uznał, że wnioskodawca w okresie okupacji doznał represji nie objętych przepisami ustawy i stąd też niemożliwym jest przyznanie mu żądanego świadczenia. Wywiezienie wnioskodawcy z rodzinnej miejscowości miało charakter pacyfikacji, a nie deportacji do pracy przymusowej. Wykonywana praca wymuszona była sytuacją życiową, a nie nakazem władz okupacyjnych. Nie godząc się z zapadłą decyzją R. P. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniósł w nim, że nie godzi się z zapadłą decyzją, gdyż wszystkie rodziny wysiedlone z rodzinnej miejscowości i przewiezione do obozu przejściowego w [...], w których procent zdolnych do pracy przekraczał 50 % zostali następnie skierowane na roboty przymusowe do Niemiec. Z uwagi na to, że jego matka była chora, ojciec też był niepełnosprawny, a dwoje rodzeństwa niepełnoletnie jego rodzina pozostawiona została w obozie. Z obozu był zabierany codziennie, pod eskortą do prac przy wykopach. Dzięki wstawiennictwu Polskiego Komitetu Opiekuńczego jego rodzina została przetransportowana do klasztoru w [...], następnie do klasztoru w [...] skąd po jakimś czasie została zawieziona do wsi [...]. Z tej miejscowości zdolni do pracy mieszkańcy werbowani byli do pracy przy budowie fortyfikacji i za to otrzymywali kartki na chleb, kawałki chleba. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 listopada 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 pkt 2 lit. a, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 11 marca 2011 r. W uzasadnieniu organ przytoczył brzmienie przepisu art. 2 pkt 2 ustawy, wskazał na rozbieżności co do daty wysiedlenia wnioskodawcy i jego rodziny i stwierdził, że z dokumentów uzyskanych z Archiwum Państwowego w [...] wynika iż ewakuacja rodziny nastąpiła w czerwcu 1944 r. Rodzina wnioskodawcy trafiła w dniu 11 czerwca 1944 r. do obozu przejściowego w [...] przy ulicy [...] skąd następnie pod koniec czerwca 1944 r., dzięki pomocy Polskiego Komitetu Opiekuńczego, opuściła obóz i skierowana został do klasztoru, a później osiedliła się w miejscowości [...]. Uzasadniał organ, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie pozwala na przyjęcie, że pobyt wnioskodawcy w obozie przesiedleńczym przez okres około miesiąca i wykonywanie pracy przymusowej w tym okresie spełnia dyspozycję art. 2 pkt 2 lit. a ustawy. Niezbędnym warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pieniężnego określonego w ustawie jest udowodnienie wykonywania pracy przymusowej połączonej z wysiedleniem i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję wywiódł R. P.. Żądał w niej uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucił organowi brak obiektywizmu oraz podejmowania kroków zmierząjących do obrony interesów obywateli. Dowodził, że okoliczność, iż został objęty w czasie pobytu w obozie przejściowym i później pomocą Polskiego Komitetu Opiekuńczego nie przesądza o tym, że nie wykonywał robót przymusowych oraz, że nie podlegał deportacji. Zauważył, że organ pominął fakt, że po wywiezieniu przez Niemców z rodzinnej wsi nigdy nie miał możliwości powrotu do swojego rodzinnego domu. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie, z uwagi na fakt, że skarżąca nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowo–administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym, jak i też materialno-prawnym. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 16 listopada 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję własną tegoż organu z dnia 11 marca 2011 r. o uchyleniu decyzji własnej z dnia 9 kwietnia 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 28 lutego 2001 r. o umorzeniu postępowania i odmówieniu wnioskodawcy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Przeprowadzona z uwzględnieniem w/w zasad kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że wydana została ona z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego. Art. 16 K.p.a. statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, iż decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym (por. komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją prof. dr hab. Barbary Adamiak). Od tej reguły ostateczności załatwienia sprawy ustawodawca dopuścił wyjątki, wyznaczając jednocześnie warunki odstąpienia od niej. Mianowicie decyzja ostateczna może być wzruszona: - przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowana (art. 154, art. 155, art. 161 K.p.a.), - przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 145a K.p.a.) przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 §1 K.p.a.), - przez uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie przepisów szczególnych. W świetle powyższego organ zobowiązany był w ramach wszczętego na skutek wniosku skarżącego postępowania do jednoznacznego ustalenia i wyjaśnienia na jakiej podstawie i w jakim trybie winno się ono toczyć. Ponowne bowiem, prowadzenie postępowania w tej samej sprawie wymagało wystąpienia jednej z okoliczności na które wskazywano wyżej, a które pozwalałyby na wzruszenie w/w ostatecznej decyzji. Organ dostrzegając, że decyzją ostateczną z dnia 9 kwietnia 2001 r., nr [...], umorzono postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego R. P., która została utrzymana w mocy decyzją z dnia 28 lutego 2001 r., nr [...], a której legalność poddana została kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 16 lipca 2002 r. oddalił skargę na w/w decyzje, uznał z sobie znanych tylko przyczyn za wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 154 K.p.a. Powtórny wniosek skarżącego datowany na dzień 8 lutego 2011 r., który wpłynął do organu w dniu 28 lutego 2011 r., a zatytułowany "Wniosek o przyznanie świadczenia" i który w swej treści nie zawierał żadnych stwierdzeń co do trybu postępowania w jakim toczyć ma się kolejne postępowanie, przedwcześnie zakwalifikowany został przez organ jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 K.p.a. W przedmiotowej sprawie organ zobowiązany był ustalić, czy skarżący wskazuje na jakieś ustawowe podstawy wznowienia postępowania, mając na uwadze to, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 czerwca 2003 r. sygn. akt P 24/02 stwierdzono niezgodność art. 4 ust. 5 ustawy o świadczeniu pieniężnym, który to przepis stanowił podstawę umorzenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 13 lipca 2000 r. (art.145 § 1 K.p.a., art. 145a K.p.a.), czy też wnosi o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 154 K.p.a., czy też jego żądanie zmierza do stwierdzenia nieważności decyzji, albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Dopiero ustalenie tych okoliczności pozwoliłoby organowi na prawidłowe zakwalifikowanie i poprowadzenie postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej związane są bowiem żądaniem strony i nie mogą zmieniać jego treści i uruchamiać według własnej oceny właściwego trybu postępowania. W razie wątpliwości, co do treści żądania strony, organ administracji publicznej powinien wezwać stronę do dokładnego określenia żądania oraz trybu postępowania w jakim ma się ono toczyć. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie nie dokonał powyższego, ani prowadząc postępowanie w I instancji postępowanie, ani też następnie w II instancji, nie żądał uzupełnienia wniosku o te okoliczności, zwłaszcza, że treść wniosku, a następnie odwołania nie pozwalała organowi na uznanie i przyjęcie, iż wniosek skarżącego opiera się na dyspozycji art. 154 K.p.a. Prowadzenie postępowania we właściwym trybie możliwe jest tylko wówczas, gdy żądanie strony zawarte w omawianej skardze jest jednoznaczne i nie budzi żadnych wątpliwości. Wybór przez organ jednego z trybów określonych w art. 235 § 1 K.p.a. nie może być dowolny i pozostawiony kwestii uznaniowej organu. Organ administracji nie jest uprawniony do uruchomienia według własnej oceny właściwego trybu postępowania i uprawnienie takie nie wynikało (wbrew stanowisku organu) z dyspozycji art. 235 K.p.a., który odnosi się wyłącznie do skarg w rozumieniu art. 227 i w ścisłym słowa znaczeniu, a tym samym zawężając do nich zakres przedmiotowy postępowania. Art. 235 § 1 K.p.a. stanowi bowiem, że skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub też za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo za żądanie jej uchylenia lub zmiany. Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej w toku postępowania zobowiązany był pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W granicach działania organu administracji publicznej, w ramach norm prawnych postępowania administracyjnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zawarte jest między innymi zobowiązanie organu do prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania oraz treści wniosku. Dokonanie takiego ustalenia mieści się bowiem w dyspozycji art. 7 i 77 K.p.a. W wyroku z dnia 4 czerwca 1992 r. sygn. akt IV SA 1378/91, niepubl. NSA wyraził pogląd, iż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 K.p.a. obejmuje również ustalenie przez organ treści rzeczywistego żądania strony. Nadto z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika dla organu zobowiązanie do udzielenia stronie informacji faktycznej i prawnej ( art. 9 K.p.a.). Powyższe oznacza obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 23 lipca 1992r., III ARN 40/92, SN przyjął, iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 K.p.a.) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest możliwe. Obowiązkiem organu administracji publicznej, a takowym jest Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie, jest obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu organ winien udzielić im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2000 r., sygn. akt VSA 1158, czy wyrok NSA z dnia 15 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 826/05 -. publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Organ nie tylko nie udzielił skarżącemu żadnych wskazówek, ani informacji, ale także nie zażądał uściślenia, czy też uzupełnienia złożonego w dniu 28 lutego 2011 r. wniosku. Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne w sprawach o przyznanie świadczenia pieniężnego wszczyna się na żądanie strony, a datą jego wszczęcia jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek skarżącego (kwestionariusz) doręczony został organowi w dniu 28 lutego 2011 r. Wszczęcie postępowania w sprawie oznaczało, iż w granicach działania organu administracji publicznej, w ramach norm prawnych postępowania administracyjnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zawarte było między innymi zobowiązanie organu do prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania oraz treści wniosku. Dokonanie takiego ustalenia mieści się w dyspozycji art. 7 i 77 K.p.a. Zdaniem Sądu, organ ustaliwszy treść wniosku i jego przedmiot, przy zastosowaniu art. 235 § 1 K.p.a., dostrzegając konieczność zastosowania do niego trybu przewidzianego w art. 154 Kpa winien zwrócić się do strony z zapytaniem dotyczącym trybu postępowania związanego ze wzruszeniem pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji tegoż organu. Przesłanki bowiem i warunki postępowania zmierzającego do wzruszania decyzji ostatecznych muszą być wykładane ściśle. W świetle zatem powyższego uznać należało, iż organ administracji naruszył przepisy postępowania, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej. Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 i art. 200 P.p.s.a.