II SA/Op 79/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2009 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Głubczyc z dnia [...], nr [...], ustalającą w stosunku do P. K., jako zbywcy prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w G., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], o powierzchni 0,0801ha w obrębie [...], jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głubczyce, w wysokości 5350 zł. Zaskarżona decyzja wydana została w związku ze zbyciem przez P. K. nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], działka nr [...], na podstawie umowy sprzedaży zawartej przed notariuszem w dniu 2 lipca 2008 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głubczyce zatwierdzonego uchwałą z dnia 17 października 2006. Postępowanie wszczęte zostało przez organ I instancji z urzędu, o czym strona powiadomiona została pismem z dnia 9 lipca 2008 r. W postępowaniu tym przeprowadzono wizję lokalną na nieruchomości oraz zlecono rzeczoznawcy majątkowemu dokonanie jej wyceny na dzień przeniesienia własności tj. na dzień uwzględniającej wartość działki przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i po jego uchwaleniu. Zgłoszone przez stronę do dokonanej wyceny zastrzeżenia uznane zostały przez rzeczoznawcę, jak i organ za bezzasadne. Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz Głubczyc orzekł, w stosunku do P. K., jako zbywcy prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w G., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], o powierzchni 0,0801ha w obrębie [...], o ustaleniu jednorazowej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głubczyce, w wysokości 5350 zł. Wskazując rachunek bankowy, na który opłata ta winna zostać uiszczona określił przy tym 14 dniowy termin płatności liczony od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, z zastrzeżeniem naliczenia odsetek ustawowych w przypadku opóźnienia lub zwłoki w zapłacie. Decyzja wydana została na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwalą Nr XXXVI/443/2006 Rady Miejskiej w Głubczycach z dnia 17 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głubczyce (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z dnia 12 grudnia 2006 r., Nr 88, poz. 2570). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu wejścia w życia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głubczyce, zatwierdzonego uchwałą z dnia 17 października 2006 r., działka której dotyczy postępowanie, o nr ewid. [...], będąca wówczas częścią działki nr [...], z której powstała w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta Głubczyce z dnia 23 października 2007 r., stanowiła i użytkowana była jako grunt orny. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało jednak zmianę jej przeznaczenia, gdyż w uchwalonym planie teren obejmujący działkę oznaczony został symbolem [...] i przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Wskazując, że w rozdziale 12, § 32 uchwały zatwierdzającej plan określona została stawka procentowa opłaty planistycznej w wysokości 20% od wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany jej przeznaczenia, organ uznał ponadto, że uchwalenie planu spowodowało także wzrost wartości nieruchomości. W odniesieniu do tej okoliczności powołał się na wycenę sporządzoną na zlecenie Urzędu Miejskiego w Głubczycach przez rzeczoznawcę majątkowego. Wskazał przy tym, że przedstawiony w tym zakresie operat, poddany ocenie dowodowej, stanowił podstawę ustalenia różnicy wartości nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania terenu przed uchwaleniem miejscowego planu i jego przeznaczenia w uchwalonym planie, która wyliczona w kwocie 26750 zł stanowiła podstawę ustalenia orzeczonej opłaty planistycznej. Odnosząc się do stanowiska strony organ zaznaczył, iż przy wycenie wartości nieruchomości uwzględnione zostało także położenia gruntu. W odwołaniu od decyzji, kwestionując wysokości orzeczonej opłaty P. K. podniósł, że ustalona wartości jego nieruchomości przed uchwaleniem planu została przez rzeczoznawcę zaniżona. Jak wskazał, przy jej określeniu nieprawidłowo odniesiono się do wartości nieruchomości oddalonych o kilka kilometrów. Stosownie do tego uznając opłatę za zawyżoną zaproponował, że może zapłacić 7% wyliczonej wartości. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ odwoławczy wskazał, że ustalenie wysokości opłaty wymaga analizy lokalnego rynku nieruchomości przez osobę posiadającą odpowiednie wiadomości i kwalifikacje. O ile jednak w myśl art. 157 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), mającego zastosowanie na mocy art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oceny prawidłowości sporządzonego w tym zakresie operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców, nie wyłącza to jednak oceny wartości dowodowej takiego operatu w oparciu o art. 80 K.p.a. Dowód ten winien bowiem wykazać różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed uchwaleniem lub zmianą tego planu. Zgadzając się z oceną organu I instancji Kolegium stwierdziło, że załączony do akt operat szacunkowy z dnia 11 sierpnia 2008 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. J., w którym dokonano wyceny działki, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami - jest zgodny z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze. zm.). Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosując podejście porównawcze (art. 152 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), metodą porównywania parami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego), przy znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do wycenianej, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, biegły porównał nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego (§ 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego) i określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, odpowiadającą cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Ceny te skorygował ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnił zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Stan nieruchomości przyjęty przy tym został z daty wejścia w życie uchwały o zatwierdzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Głubczyce tj. 13 stycznia 2007 r., natomiast poziom cen rynkowych z daty zbycia nieruchomości (§ 50 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego). Zdaniem organu nie można było tym samym przyznać racji odwołującemu, że wartość nieruchomości, jako gruntu ornego (przed uchwaleniem planu), została zaniżona na skutek przyjęcia do porównania cen gruntów znajdujących się w miejscowościach oddalonych od G. Na podstawie kilkunastu transakcji, rzeczoznawca ustalił bowiem cechy rynkowe mające największy wpływ na wartość rynkową nieruchomości gruntowych - grunty orne wraz z ich wagą. Jedną z cech mających wpływ na wartość rynkową nieruchomości było jej położenie - lokalizacja. Dla cechy tej biegły przyjął wagę 20% i ocenę bardzo dobrą, jeżeli nieruchomość była położona do 2 km od wsi. Cecha ta została przez rzeczoznawcę uwzględniona. Za nie mające wpływu na wynik sprawy Kolegium uznało przy tym wskazanie w operacie dojazdu do działki ulicą [...] zamiast ulicą [...], która stanowi skrzyżowanie z tą pierwszą i przy której znajdują się inne działki wydzielone z pierwotnej nieruchomości nr [...], które również były przedmiotem wyceny. Ponadto w odniesieniu do orzeczenia w osnowie zaskarżonej decyzji o sposobie, terminie i miejscu uiszczenia jednorazowej opłaty organ odwoławczy przyjął, że skoro przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 36 ust. 4 ustawy, nie przewidują orzekania w tym zakresie, zapis ten ma charakter jedynie informacyjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu P. K. podniósł, iż nieprawidłowo określono wartość działki przed podziałem, przyjmując w operacie do porównania działki położone w odległości od 3 do 8 kilometrów od miasta G., a rzeczoznawca działając na zlecenie miasta Głubczyce wiedział, że określając przyjętą w operacie wartość nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może "dać atrybuty swojej firmie". Wskazał też, że działki których był właścicielem, w tym działkę objętą postępowaniem, sprzedał taniej niż było to możliwe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wskazało, iż zarzuty skargi stanowią ponowienie argumentacji zawartej w odwołaniu, do której odniesiono się w zaskarżonej decyzji. Podtrzymując zatem w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Jednocześnie też, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja odwoławcza nie naruszają przepisów prawa. Dostrzec przede wszystkim trzeba, iż istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustanawiającego tzw. opłatę planistyczną, sprowadza się do poniesienia przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany i zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonania w nim zmiany. Oba te warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione i jak wynika z akt sprawy nie budziły one żadnych wątpliwości skarżącego. Zauważyć przyjdzie, że dla dokonania oceny w zakresie zaistnienia przesłanki zamiany wartości nieruchomości, konieczne jest podjęcie w tym zakresie stosownych ustaleń potwierdzających tę okoliczność. Stosownie do tego przyjąć trzeba, że obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia renty planistycznej jest wycena sporządzona przez uprawnioną osobę. Zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl natomiast art. 150 ust. 5 w zw. z art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w rozdziale 1 działu V tej ustawy. Sporządzają oni w tej kwestii opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Wymagany przepisami ustawy operat szacunkowy, winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć nie tylko ustalenia faktyczne, ale także ich uzasadnienie, wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych ze względu na m.in. położenie, wielkość i ukształtowanie działek, dojazd do nich, ich lokalizację itp. oraz ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości. Uzasadnienie jest o tyle istotne, że umożliwia organowi ocenę, czy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, rzeczywiście może stanowić dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu tego planu. W postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty planistycznej obowiązkiem organów administracyjnych było zatem dokonanie, na podstawie art. 80 K.p.a., oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w odniesieniu do okoliczności wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu, ocena w tym przedmiocie w niniejszej sprawie przeprowadzona została prawidłowo. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą podjętych rozstrzygnięć i prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie. Wskazać przyjdzie, iż organ pierwszej instancji odniósł się do zastrzeżeń skarżącego jakie wniósł on do postępowań wcześniej bądź równolegle prowadzonych przez tenże organ, wskazujących na identyczny stan faktyczny i prawny spraw i zawarł je w uzasadnieniu swojej decyzji. Jego zdaniem, zarzut zaniżenia wartości działek był bezzasadny a operaty szacunkowe, w tym ten będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji, wykonane zostały z należytą starannością, ustalone wartości odzwierciedlają wartości rynkowe nieruchomości i nie ma podstaw do kwestionowania ich wysokość. Rzeczoznawca wnikliwie przeanalizował przy tym lokalny rynek nieruchomości z uwzględnieniem dat transakcji, wielkości nieruchomości, lokalizacji, przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego zagospodarowania, klasy gruntu, sposobu użytkowania i na tej podstawie ustalił cechy rynkowe mające największy wpływ na ceny nieruchomości gruntowych wraz z ich wagą. Jedną z takich cech jest położenie - lokalizacja nieruchomości dla której biegły przyjął wagę 20% i ocenę bardzo dobrą, jeśli nieruchomość jest położona do 2 km od wsi. Przedmiotowa działka położona jest w granicach administracyjnych miasta i otrzymała ona ocenę bardzo dobrą. Organ II instancji w pełni zgodził się z argumentacją organu I instancji i także uznał, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy jest zgodny z zasadami wyceny nieruchomości i znalazło to wyraz w uzasadnieniu decyzji wydanej przez Kolegium. Mając na uwadze dokonaną przez organy ocenę Sąd, rozpatrując zarzut zaniżenia wartości nieruchomości rolnej, nie dopatrzył się w rozstrzygnięciach organów obu instancji nieprawidłowości w ocenie sporządzonego na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego operatu szacunkowego. Zdaniem Sądu, Kolegium zasadnie uznało, że przedstawiony w sprawie operat jest wyczerpujący, logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sporządzony został zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze. zm.), przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje do jego sporządzenie. Wskazać w tym miejscu należy, że jeśli w ocenie skarżącego operat budził wątpliwości, w celu zakwestionowania jego mocy dowodowej powinien przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego. Skoro jednak nie przedłożył nowego operatu szacunkowego, to sam fakt, że wycena nieruchomości jest dla niego niekorzystna nie może być podstawą do kwestionowania operatu sporządzonego przez profesjonalistę i nie powoduje konieczności powołania przez organ kolejnego rzeczoznawcy. Skarżący nie przedstawił bowiem również żadnych innych dowodów mogących podważać wiarygodność operatu. Był on zatem jedynym dowodem będącym podstawą określenia wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego koniecznej do ustalenia opłaty planistycznej. Z dokonanych na jego podstawie ustaleń bezsprzecznie zaś wynikało, że wartość nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, objętej postępowaniem, wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego też względu, wobec zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od wejścia w życie uchwalonego planu, koniecznym było ustalenie dla skarżącego decyzją jednorazowej opłaty planistycznej. Mając na uwadze powyższe w odniesieniu do zarzutów skargi nie sposób zatem przyznać im waloru zasadności, uznając jedynie je za polemikę z ustaleniami organów. W szczególności nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżącego, że wartość jego nieruchomości sprzed uchwalenia planu została zaniżona jako gruntu rolnego na skutek przyjęcia do porównania cen gruntów znajdujących się w miejscowościach oddalonych od miejsca położenia jego nieruchomości. Jak wynika bowiem z operatu rzeczoznawca dokonał dokładnej analizy rynku lokalnego nieruchomości i przyjął ceny rynkowe mające wpływ na ceny nieruchomości gruntowych na postawie kilkunastu transakcji. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.