II SA/Op 80/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 6 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, we wznowionym postępowaniu, w sprawie statutu osoby bezrobotnej i zasiłku dla bezrobotnego uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi wniesionej przez S. K. jest postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 6 grudnia 2017 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 6 czerwca 2017 r. nr [...], o odmowie uchylenia decyzji tegoż organu z dnia 25 lipca 2016 r. o uznaniu za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 25 lipca 2016 r. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. We wniosku z dnia 25 stycznia 2016 r. S. K. domagał się zarejestrowania jako osoba bezrobotna i przyznania zasiłku dla bezrobotnych podnosząc, że w okresie od 1 listopada 2011 r. do 8 lipca 2016 r. sprawował opiekę nad matką, M. K., i pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...], działający z upoważnienia Starosty Kędzierzyńsko- Kozielskiego, decyzją z 25 lipca 2016 r. działając na postawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2016 poz. 645 ze zm.) orzekł o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 25 lipca 2016 r., a jednocześnie odmówił mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podaniem z dnia 20 stycznia 2017 r. S. K. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych podnosząc, że 18 stycznia 2017 r. uzyskał informacje o wejściu w życie przepisów przyznających prawo do zasiłku dla bezrobotnych dotychczasowym opiekunom osób niepełnosprawnych po śmierci podopiecznej. Organ I instancji odmówił uchylenia decyzji własnej z 25 lipca 2016 r. o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych wydał decyzję w tej mierze w dniu 15 marca 2017 r., która została uchylona przez Wojewodę Opolskiego decyzja z dnia 4 maja 2017 r. Organ odwoławczy zarzucił , że postępowanie naruszało zasady określone w art. 145, art. 149 i art. 150 K.p.a., w szczególności organ I instancji nie wydał postanowienia o wznowieniu postepowania. Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia 15 maja 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 1 i 2 K.p.a. wznowił na wniosek strony postępowanie w sprawie przyznania zasiłku, a kolejną decyzją z 6 czerwca 2017 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., orzekł o odmowie uchylenia decyzji z dnia 25 lipca 2016 r. odmawiającej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie podnosząc, iż się z nią nie zgadza. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia 6 grudnia 2017 r. Wojewoda Opolski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Starosta Kędzierzyńsko- Kozielski przesłał stronie decyzję z dnia 6 czerwca 2017 r. listem poleconym na adres [...] ul. [...] za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Przesyłka była awizowana 13 czerwca 2017 r., a następnie 21 czerwca 2017 r., a ponieważ nie została podjęta w terminie 14 dni od pierwszego awizowania, to zwrócono ją adresatowi w dniu 29 czerwca 2017 r. Dalej organ odwoławczy podniósł, powołując się na przepis art. 42 i art. 44 K.p.a., że doręczenie uznaje się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 K.p.a., czyli w rozpatrywanej sprawie z dniem 27 czerwca 2017 r. Z kolei na podstawie art. 129 § 2 K.p.a. organ wywiódł, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia. Tymczasem, z akt sprawy i systemu śledzenia przesyłek Poczta Polska S.A. wynika, że odwołanie z dnia 30 października 2017 r. strona nadała listem poleconym w tym właśnie dniu, czyli kilka miesięcy po upływie terminu. W skardze na to postanowienie Wojewody Opolskiego S. K. wniósł o jego uchylenie, a w uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania od momentu zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] po okresie sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zarzucił, że w toku postępowania administracyjnego domagał się wyjaśnień, w piśmie z dnia 4 października 2017 r., dlaczego nie udzielono mu informacji " Czy wniosek o przyznanie prawa do zasiłku został ponownie rozpatrzony" i zaznaczył, że nie otrzymał dotychczas żadnej odpowiedzi. Dodał, że nie otrzymał awiza w swojej skrzynce pocztowej. Na tą okoliczność złożył zresztą reklamację ("skargę") u Naczelnika Urzędu Pocztowego w [...], na która także nie otrzymał odpowiedzi do daty wniesienia skargi. Reklamację pocztową załączył do skargi sądowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentów zawartym w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2017 ,poz.2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2016, poz.718 ze zm.) dalej w skrócie : "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a,( które w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). Rozważania Sądu w niniejszej sprawie należy poprzedzić przywołaniem treści art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U 2017 poz. 1257), zwanej dalej K.p.a. Przepis ten reguluje instytucję tzw. doręczenia zastępczego, stwarzającego domniemanie skutecznego doręczenia pisma w razie braku możliwości jego doręczenia w sposób wskazany w art. 42 K.p.a. (doręczenie zasadnicze - adresatowi) i w art. 43 K.p.a. (doręczenie zastępcze - za pokwitowaniem do rąk osób wymienionych w tym przepisie). W takiej sytuacji poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1), zaś zawiadomienie o tym wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni (...) umieszcza w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach adresata (...), bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2). Z kolei, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3), natomiast doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (art. 44 § 4). Z uzasadnieniem postanowienia Wojewody odnośnie dochowania wymogów art. 44 K.p.a., nie sposób się zgodzić. Już proste odczytanie § 2 art. 44 K.p.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca określił w nim kolejność miejsc, w jakich należy pozostawić druk zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej w terminie 14 dni. Świadczy o tym dobitnie użyte w przepisie wyrażenie "gdy nie jest to możliwe", co w konsekwencji stwarza sytuację, w której obowiązkiem doręczyciela jest pozostawienie powiadomienia o piśmie - w pierwszej kolejności - w oddawczej skrzynce pocztowej, a dopiero gdy nie ma takiej możliwości - na drzwiach domu adresata, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję. Także w literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, że powyższy przepis ustanawia wiążącą doręczającego kolejność miejsc, w których należy umieścić zawiadomienie. Jako zasadnicze miejsce złożenia zawiadomienia K.p.a. wskazuje oddawczą skrzynkę pocztową, natomiast inne podane w ustawie miejsca mają charakter wtórny i mogą być wykorzystane, gdy nie jest możliwe umieszczenie zawiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej (patrz: Komentarz do art. 44 K.p.a. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005). Prawidłowe odczytanie zasad doręczania pism określonych w art. 44 § 1 i 2 K.p.a. wymaga także odwołania się do obowiązków operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. 2017 poz. 1481 ze zm. ). W szczególności zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy przesyłkę pocztową lub kwotę pieniężną określoną w przekazie pocztowym doręcza się adresatowi pod adresem wskazanym na przesyłce, przekazie lub w umowie o świadczenie usługi pocztowej. Zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa pocztowego przesyłka pocztowa (...) może być wydana ze skutkiem doręczenia : 1. adresatowi : a) do jego oddawczej skrzynki pocztowej z wyłączeniem przesyłek rejestrowanych, b) w placówce pocztowej, jeżeli podczas próby doręczenia przesyłki pocztowej adresat był nieobecny pod adresem wskazanym na przesyłce, przekazie pocztowym lub w umowie o świadczenie usługi pocztowej albo doręczenie za pomocą oddawczej skrzynki pocztowej nie jest możliwe. Przy tym zgodnie z art. 3 pkt 23 Prawa pocztowego przesyłka rejestrowana to przesyłka pocztowa przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczania za pokwitowaniem odbioru. Na podstawie art. 47 Prawa pocztowego wydano rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. 2013 poz. 545.) W rozporządzeniu tym, w § 34 ust. 1 przyjęto, że jeżeli w chwili doręczenia przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informację o terminie jej odbioru i adresie placówki pocztowej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową. Zgodnie § 37 ust. 1 rozporządzenia przesyłki pocztowe operator wyznaczony wydaje adresatowi w placówce oddawczej w terminie 14 dni zwanym dalej "terminem odbioru". Zgodnie z § 37 ust. 5 rozporządzenia przesyłka pocztowa nieodebrana w terminie odbioru jest zwracana nadawcy a w myśl § 38 przesyłki rejestrowane mogą być wydawane w placówce oddawczej, jeżeli umowa obejmuje dodatkowo uzyskanie przez nadawcę dokumentu potwierdzającego odbiór przesyłki. Analiza przepisów art. 44 K.p.a. oraz art. 37 Prawa pocztowego i powołanych zapisów rozporządzenia wykonawczego pozwala przyjąć że użycie sformułowania "umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe na drzwiach mieszkania adresata" wskazuje, że doręczenie zastępcze z art. 44 K.p.a. jest skuteczne, gdy operator pocztowy (operator wyznaczony) dokonujący doręczenia zachowa określoną w przepisach kolejność miejsc, w których ma umieścić zawiadomienie. W związku z wprowadzonym przez Prawo pocztowe obowiązkiem instalowania oddawczych skrzynek pocztowych oraz powszechnie znanym łatwym do nich dostępem umieszczenie zawiadomienia przez podmiot doręczający w miejscach innych niż oddawcza skrzynka pocztowa a określonych w art. 44 § 2 K.p.a. jest działaniem na zasadzie wyjątku, zarezerwowanego dla przypadków, w których z pewnych przyczyn oddawcza skrzynka pocztowa okaże się niedostępna dla listonosza (podmiotu dokonującego doręczeń w imieniu operatora wyznaczonego). Pozostawienie przesyłki w innym miejscu niż określone w art. 44 § 2 K.p.a. podobnie jak nieuzasadniona zmiana kolejności miejsc pozostawienia zawiadomienia prowadzi do bezskuteczności doręczenia zastępczego. W rozpatrywanej sprawie z akt administracyjnych wynika wprost, że skarżący w miejscu wskazanym jako adres zamieszkania posiada oddawczą skrzynkę pocztową. Tam też operator wyznaczony w toku postępowania administracyjnego zwykłego i wznowionego 15 maja 2017 r. dokonywał doręczeń korespondencji przesyłanej przez organ I i II instancji jako przesyłki rejestrowane. W postępowaniu administracyjnym, gdy adresata nie zastano w miejscu zamieszkania doręczyciel pocztowy umieszczał na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotację o zawiadomieniu go o pozostawieniu przesyłki, które "umieszczał w oddawczej skrzynce pocztowej adresata". Tak było przy doręczeniu pism w dniach : 17 marca 2017 r. k.-15 , 4 kwietnia 2017 r. k.-12 ,15 maja 2017r. k.-10 i dnia 11 grudnia 2017r. k-6 . We wszystkich przypadkach na formularzu zwrotnego potwierdzenia odbioru doręczyciel zaznaczył umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. "Tylko w przypadku doręczenia decyzji" organu I instancji z dnia 6 czerwca 2017 r. doręczyciel zaznaczył, że z powodu niemożności doręczenia przesyłki adresatowi w sposób wskazany w pkt 1 (czyli bezpośrednio lub dorosłemu domownikowi) przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w placówce pocztowej [...] w dniu 13 czerwca 2017 r., o czym zawiadomiono adresata "na drzwiach mieszkania adresata" ( pkt 2 ). Już ta okoliczność powinna wzbudzić wątpliwości organu odwoławczego podejmującego rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy skarżący konsekwentnie twierdzi, że tej przesyłki ani zawiadomienia o niej nie otrzymał. Dlatego zresztą interweniował w organie I instancji (pismo z dnia 4 października 2017 r., k. 7). i przez złożenie reklamacji pocztowej. Skoro przed 13 czerwca 2017 r. i po tej dacie w innych wypadkach zawiadamiano adresata (skarżącego ) o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym przez umieszczenie zawiadomienia pisemnego w oddawczej skrzynce pocztowej, to niezrozumiałe jest pozostawienie takiego zawiadomienia o spornej przesyłce "na drzwiach mieszkania adresata." Ta okoliczność nie została wyjaśniona przez organ odwoławczy przed podjęciem zaskarżonego postanowienia, co stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i będzie musiała być zbadana w toku ponownego rozpatrywania sprawy administracyjnej. Elementem tego badania będzie także ustalenie wyników reklamacji pocztowej jaką skarżący złożył u operatora wyznaczonego pismem z dnia 19 stycznia 2018r., przy czym organ winien pamiętać o treści art. 92 Prawa pocztowego, gdyż adresat nie zawsze jest uprawniony do wniesienia reklamacji u operatora pocztowego. Z tych przyczyn i na podstawie powołanych przepisów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. .