II SA/Op 81/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. Ł. i W. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyznania środków finansowych na utrzymanie rodzinnego domu dziecka uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. Ł. i W. Ł., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 listopada 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 7 lipca 2016 r., nr [...], w sprawie przyznania skarżącym środków finansowych na utrzymanie budynku jednorodzinnego, w którym prowadzony jest rodzinny dom dziecka, w kwocie 1909,86 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i wskazał, że wnioskiem z dnia 9 czerwca 2016 r. W. Ł. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] o wypłacenie, na podstawie art. 84 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 575 ze zm.), zwanej dalej ustawą, środków w kwocie 2336,78 zł za drugi kwartał 2016 r., tytułem częściowego pokrycia kosztów utrzymania domu, w którym funkcjonuje rodzinny dom dziecka. Do wniosku dołączył dokumenty i jednocześnie oświadczył, że w tym okresie w domu przebywało troje wychowanków, dwoje prowadzących rodzinny dom dziecka oraz była wychowanka, która jeszcze się uczy. Decyzją z dnia 7 lipca 2016 r., nr [...], Kierownik Zespołu ds. Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, przyznał B. i W. Ł. środki finansowe na utrzymanie budynku jednorodzinnego, w którym prowadzony jest rodzinny dom dziecka, w wysokości 1909,86 zł. W uzasadnieniu wskazał na swą właściwość do wydawania decyzji w sprawie przyznawania świadczeń i dodatków określonych w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej przysługujących dla rodzinnego domu dziecka, zorganizowanego na mocy porozumienia zawartego przez Miasto Opole i Powiat Opolski oraz aneksu nr 2 do tego porozumienia z dnia 26 września 2013 r. Organ powołał art. 84 pkt 1 ww. ustawy, zgodnie z którym prowadzący rodzinny dom dziecka otrzymuje środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnym, w którym jest prowadzony rodzinny dom dziecka, w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinny dom dziecka na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, a następnie szczegółowo przedstawił obliczenia dotyczące poniesionych kosztów utrzymania domu jednorodzinnego w oparciu o przedłożone rachunki i faktury, w tym za energię elektryczną, wodę i ścieki, gospodarowanie odpadami komunalnymi, koszty eksploatacji, usługi telekomunikacyjne oraz za telewizję i Internet. Nie zostały natomiast uwzględnione kwoty: - odsetek w wysokości 40,97 zł za wodę i ścieki - opłat doliczonych do faktur VAT za usługi telekomunikacyjne z maja i czerwca 2016 r., wynoszących po 24,60 zł; - opłat za telewizję [...] uwzględnionych w fakturach VAT z dnia 2 kwietnia 2016 r. w wysokości 148,93 zł oraz z dnia 2 maja i 2 czerwca 2016 r. w kwotach po 153,92 zł. Organ wskazał, że ustawodawca w art. 84 pkt 1 ustawy nie uwzględnił zwrotu środków finansowych za telewizję i wyjaśnił, że uwzględnieniu podlega tylko dostęp do sieci Internet w wysokości 1,85 zł miesięcznie za kwiecień, maj i czerwiec 2016 r., który stanowi usługę telekomunikacyjną. Następnie przedstawił szczegółowe obliczenia wysokości przysługujących świadczeń uwzględniając liczbę dzieci przebywających w rodzinnym domu dziecka i liczbę osób prowadzących rodzinny dom dziecka w poszczególnych miesiącach i podał, że za okres od dnia 3 marca 2016 r. do dnia 30 czerwca 2016 r. wysokość środków finansowych na pokrycie kosztów utrzymania domu jednorodzinnego, w którym prowadzony jest rodzinny dom dziecka wynosi 1.909,86 zł. Relacjonował dalej organ odwoławczy, że W. Ł. w odwołaniu od powyższej decyzji zakwestionował stwierdzenie, jakoby ustawodawca nie uwzględnił zwrotu środków finansowych na telewizję, gdyż w art. 84 pkt 1 ustawy między innymi przewiduje się środki na abonament radiowy i telewizyjny. Środki na ten cel przewiduje nadto umowa o prowadzenie rodzinnego domu dziecka w § 7 pkt 3 lit. a. Ponadto w decyzji odmówiono mu również wypłaty środków z tytułu odsetek za zwłokę w opłacaniu faktury za dostawę wody i odbiór ścieków. Wyjaśnił, że koszty utrzymania domu ponosi na bieżąco, natomiast rozliczenie i zwrot środków otrzymuje raz w kwartale, a w roku bieżącym z miesięcznym opóźnieniem, które było przyczyną zwłoki w zapłacie faktury. Na tej podstawie wniósł o uchylenie spornej decyzji i nakazanie organowi pierwszej instancji naliczenie środków zgodnie z obowiązującym w tym zakresie prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy regulują m. in. tryb i zasady otrzymywania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego, w którym jest prowadzony rodzinny dom dziecka. Powołało treść art. 84 pkt 1 i art. 88 ustawy i stwierdziło, że w sprawie bezspornym jest fakt zawarcia porozumienia pomiędzy Miastem Opole a Powiatem Opolskim w sprawie zorganizowania przez Miasto Opole prowadzonego przez Państwa Ł. rodzinnego domu dziecka na terenie powiatu opolskiego i właściwość Prezydenta Miasta Opola do wydania decyzji w sprawie przyznawania świadczeń określonych ustawą. Dokonując oceny zakwestionowanej decyzji Kolegium stwierdziło, że ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. W rodzinnym domu dziecka w okresie od dnia 3 marca 2016 r. do dnia 15 marca 2016 r. przebywało dwoje dzieci oraz dwoje prowadzących rodzinny dom dziecka i jedna osoba nieobjęta pieczą zastępczą, a od dnia 16 marca 2016 r. do dnia 30 czerwca 2016 r. - troje dzieci oraz dwoje prowadzących rodzinnych dom dziecka i jedna osoba nieobjęta pieczą zastępczą. Kolegium stwierdziło, że środki finansowe przyznane w wysokości 1.909,86 zł uwzględniają liczbę dzieci przebywających w tym okresie w rodzinnym domu dziecka i liczbę osób prowadzących rodzinny dom dziecka, a także osobę nieobjętą pieczą zastępczą. Natomiast kwota ta nie uwzględnia odsetek, nadpłaty i opłaty za telewizję [...]. Kolegium podkreśliło, że z treści art. 84 pkt 1 ustawy wynika wprost, iż ustawodawca przewidział przyznanie środków finansowych za abonament telewizyjny. Tymczasem dołączone do akt sprawy faktury VAT z dnia 2 kwietnia 2016 r. na kwotę 148,93 zł oraz z dnia 2 maja i 2 czerwca 2016 r. na kwoty 153,92 zł z tytułu opłaty za telewizję [...] nie wymieniają kosztu abonamentu telewizyjnego, a jedynie odrębną pozycję w każdej z faktur stanowi koszt dostępu do sieci Internet w wysokości 1,85 zł, który został uwzględniony w kosztach utrzymania lokalu mieszkalnego. Kolegium zwróciło uwagę, że opłata za telewizję nie jest tożsama z abonamentem telewizyjnym. Z treści tego przepisu nie wynika także, by ustawodawca w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinny dom dziecka uwzględnił przyznanie środków finansowych z tytułu opłat za utrzymanie lokalu mieszkalnego łącznie z odsetkami. Tym samym, zarówno opłatę za telewizję, jak i odsetki za zwłokę w opłacaniu faktury za dostawę wody i odbiór ścieków należało odliczyć z kosztów utrzymania domu jednorodzinnego, w którym prowadzony jest rodzinny dom dziecka, w związku z czym argumentacja odwołującego nie mogła zostać uwzględniona. We wniesionej skardze B. Ł. i W. Ł. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] do wypłaty środków na utrzymanie domu, w którym znajduje się rodzinny dom dziecka, w wysokości wynikającej z przedłożonych faktur i dokonanym wyliczeniem należnej kwoty. W uzasadnieniu podnieśli, że prowadzą rodzinny dom dziecka od roku [...] i przez cały ten czas organ bez zastrzeżeń rozliczał koszt abonamentu telewizyjnego. Wyjaśnili, że zawarli umowę z [...], gdyż oferował on znacznie niższe ceny niż poprzedni operator, a pakiet obejmuje dostęp do szybkiego Internetu, wielu kanałów telewizyjnych oraz cyfrowy telefon stacjonarny. Na wystawianych fakturach [...] nie jest wpisywany zwrot "abonament telewizyjny" ale "za telewizję [...]" i z rozmowy z operatorem wynika, iż ten zapis nie może zostać zmieniony. Skarżący przytoczyli definicję słownikową pojęcia abonament, które oznacza opłacone z góry prawo otrzymywania czegoś, np. książek, prasy itp. oraz korzystania z czegoś np. telewizji, radia itp. Na tej podstawie wywiedli, że użyte w fakturach sformułowanie "za telewizję [...]" mieści się w powyższej definicji. Podnieśli ponadto, że umowa zawarta z telewizją [...] nie pozostawia wątpliwości, że wynika z niej prawo do oglądania telewizji na określonych kanałach zebranych przez [...] w pakiet, czyli że jest to opłata abonamentowa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy o wniósł o oddalenie skargi, przytaczając ponownie argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 84 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, z późn. zm.), zwanej dalej również ustawą, a nadto organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności postanowień art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością wyeliminowania jej z porządku prawnego. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia wysokości środków finansowych na utrzymanie budynku jednorodzinnego, w którym prowadzony jest rodzinny dom dziecka. Kontrowersje pomiędzy stronami budziła możliwość uwzględnienia w ramach tych kosztów udokumentowanych przez skarżących kwot opłaconych na rzecz operatora telewizji cyfrowej oraz kwot odsetek za zwłokę tytułem opłacania kosztów dostawy wody i odbioru ścieków. Stosownie do postanowień art. 84 pkt 1 ustawy prowadzący rodzinny dom dziecka otrzymuje środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzony rodzinny dom dziecka, w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinny dom dziecka na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, umieszczonych w rodzinnym domu dziecka wraz z prowadzącym rodzinny dom dziecka. Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że ustawodawca wskazał zamknięty katalog kosztów ponoszonych przez rodzinny dom dziecka, podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości środków podlegających finansowaniu przez organ ze środków publicznych. Wyliczenie to jest wyczerpujące, co oznacza, że wszystkie inne, niewymienione w nim koszty poniesione przez prowadzącego rodzinny dom dziecka nie podlegają uwzględnieniu. Dotyczy to również odsetek za zwłokę w opłacaniu kosztów dostawy wody i odbioru ścieków, które zasadnie zatem nie zostały uwzględnione przez organy, przy czym w skardze zarzut w tym zakresie nie został już podniesiony. W powołanym przepisie wśród wydatków ponoszonych na utrzymanie mieszkania ustawodawca wymienił "abonament telewizyjny i radiowy", jednak w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie zdefiniował tego pojęcia. Należy również zauważyć, iż taka definicja legalna nie funkcjonuje w porządku prawnym. Terminem "abonament telewizyjny i radiowy" ustawodawca posługuje się wyłącznie na gruncie ww. ustawy. Odkodowując zakres znaczeniowy tego pojęcia należy odwołać się do wykładni językowej, której podstawową zasadą jest, że przy tłumaczeniu znaczenia normy należy jej przypisać takie znaczenie, jakie ma ona w języku potocznym, chyba, że ważne względy przemawiają za odstępstwem od tego znaczenia (por. L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2002, s. 170). W związku z tym dostrzec trzeba, że w języku potocznym abonamentem radiowo-telewizyjnym powszechnie określa się opłaty za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych, uregulowane ustawą z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych. Przepisu art. 84 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, z późn. ze zm.) nie można rozumieć w ten sposób, że ogranicza on prawo tylko do opłat abonamentowych, o jakich mowa w ustawie z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1204, z późn. zm.). Ustawa ta nie przewiduje abonamentu za używanie odbiornika telewizyjnego, a wyłącznie opłatę abonamentową. Gdyby racjonalny ustawodawca chciał przypisać pojęciu "abonament telewizyjny i radiowy" tożsame znaczenie, wówczas dla jego określenia posłużyłby się tym samym określeniem, czego jednak nie uczynił. Wykładnia przyjęta przez organy administracji nawiązuje do literalnego brzmienia zwrotu "abonament telewizyjny i radiowy". Nie można jednak zaakceptować poglądu, że uwzględnienie kosztów z tego tytułu na podstawie art. 84 pkt 1 ustawy determinowane jest wyłącznie nomenklaturą, czyli uzależnione jest jedynie od sposobu określenia tego kosztu na fakturze i - jeśli nie jest on wskazany jako "abonament" - nie podlega refundacji. Ustawa nie uzależnia wszak możliwości uwzględnienia kosztów z tego tytułu od konkretnego opisu usługi związanej z uprawnieniem do korzystania z przekazu telewizyjnego czy radiowego. Zdaniem Sądu, odczytując treść pojęcia "abonament telewizyjny i radiowy" należy uwzględnić definicje słownikowe pojęcia "abonament", jak również cel przyjętej regulacji. W tym kontekście termin "abonament" oznacza prawo korzystania z czegoś lub otrzymywania czegoś w określonym czasie na podstawie wniesienia opłaty z góry (por. "Uniwersalny Słownik Języka Polskiego" pod red. St. Dubisza, wyd. PWN, Warszawa 2003, s. 4). Natomiast z preambuły ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, że nadrzędnym celem tej ustawy jest dobro dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosfery szczęścia, miłości i zrozumienia, w trosce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, dla zapewnienia ochrony przysługujących im praw i wolności. Nie budzi wątpliwości, że telewizja jest jednym z głównych źródeł zdobywania wiedzy, pogłębiania zainteresowań, a co za tym idzie odgrywa znaczącą rolę w rozwoju dziecka. Zagwarantowanie dziecku dostępu do programów edukacyjnych w telewizji jest zatem wskazane i zasadne. W związku z powyższym użyte w ustawie pojęcie "abonament telewizyjny i radiowy" należy rozumieć szeroko, jako opłatę stałą, za usługę operatora polegającą na umożliwieniu dostępu do przekazu telewizyjnego i radiowego na pewien określony czas, uiszczaną przez abonenta przedterminowo, na podstawie zawartej umowy. Przy czym bez znaczenia dla uwzględnienia poniesionych kosztów pozostaje poziom i jakość danej usługi, czy też rodzaj operatora świadczącego usługę. W przedmiotowej sprawie świadczeniem takim była usługa określana jako telewizja [...], za którą skarżący wnosił comiesięczną opłatę w określonej wysokości. W konsekwencji uznać należy, że organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia postanowień art. 84 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi, przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Wniesioną skargę należało także uwzględnić z innego powodu, gdyż stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nadto organ odwoławczy stosownie do postanowień art. 15 K.p.a. w ramach rozpoznawania odwołania obowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy i nie może ograniczać się wyłącznie do podzielenia argumentacji zaprezentowanej przez organ pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, jak również przywołał treść przepisów, które mają w sprawie zastosowanie, natomiast całkowicie pominął własne rozważania, ograniczając się do przedstawienia ustaleń organu pierwszej instancji i uznania stanowiska tego organu za prawidłowe, bez wskazania jakiejkolwiek argumentacji. Tak skonstruowane uzasadnienie nie odpowiada wymogom wynikającym z treści art. 107 § 3 K.p.a., zwłaszcza że wyliczenie kwoty środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego następuje według metody określonej w art. 84 pkt 1 ustawy o ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, tj. na podstawie ciągu działań rachunkowych z uwzględnieniem sumy kosztów, liczby osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym, liczby dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność w rodzinnej pieczy zastępczej i uczących się. Tych wyliczeń organ odwoławczy nie przeanalizował. Tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego wyroku. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy podejmie stosowne rozstrzygnięcie, kierując się przedstawioną przez Sąd wykładnią art. 84 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dziecka.