II SA/Op 82/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Brzeskiego z dnia [...] nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz A Sp. z o.o. w B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Brzeski, decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016), w związku z art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia 27 listopada 2002 r., nr [...] (znak [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę części komina, polegającej na dobudowie przewodów kominowych i podłączenie do nich pieca na opał stały w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym w B. przy ul. [...], utrzymanej następnie w mocy, decyzją ostateczną Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że w dniu 20 marca 2006 r., do Starosty Brzeskiego wpłynęło pismo A spółka z o.o. w B., przekazane przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim, o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w B., zgodnie z posiadanym pozwoleniem na budowę z dnia 27 listopada 2002 r. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata. Organ I instancji argumentował, że jeżeli decyzja Wojewody Opolskiego stała się ostateczna w dniu [...], to tym samym, w świetle powołanego przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, z dniem 6 lutego 2005 r. decyzja ta wygasła, bowiem wcześniej inwestor nie zawiadomił właściwego organu o rozpoczęciu robót. Decyzja załatwiająca sprawę, co do jej istoty, zezwalająca na budowę, zawierała dodatkowe zastrzeżenie wynikające z art. 37 ust 1 Prawa budowlanego, zobowiązujące adresata decyzji, zgodnie z jej treścią do wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w określonym terminie. W odwołaniu od decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...], odwołujący - Gmina Brzeg zarzuciła niewłaściwe ustalenie, co do ostateczności decyzji Wojewody Opolskiego, zatwierdzającego decyzję Starosty Brzeskiego o pozwoleniu na budowę. Odwołujący podniósł, że decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], została zaskarżona przez jednego z uczestników postępowania do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, który postanowieniem z dnia 25 czerwca 2003 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 491/03, nakazał wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. O fakcie tym, przez Naczelnika Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w B., został poinformowany zarządca nieruchomości – A spółka z o.o. w B., pismem z dnia 11 lipca 2003 r. Zdaniem strony, ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie zaskarżonej decyzji zostało wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2005 r., oddalającym skargę na decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, który wpłynął do zarządcy nieruchomości w czerwcu 2005 r. W związku z powyższym, jak wywodził odwołujący, postępowanie toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i wydane w tej sprawie postanowienie, uniemożliwiały zarządcy nieruchomości przy ul. [...] w B., rozpoczęcie robót budowlanych objętych decyzją "pozwolenie na budowę" aż do dnia 25 kwietnia 2005 r., to jest do dnia wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Gmina Brzeg wyjaśniła jednocześnie, iż będąc współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości zabiegała o przeprowadzenie robót polegających na dobudowie przewodów kominowych i podłączenia ich do pieca na opał stały, gdyż trzy lokale gminne zostały pozbawione możliwości ogrzewania z dotychczasowego źródła, z uwagi na nieszczelność przewodów kominowych w pionie mieszkań nr 2, 4, 7. Organ odwoławczy, Wojewoda Opolski, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. wygaśnięcie decyzji stwierdza organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Dokonuje tego wówczas, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Organ odwoławczy przypomniał, że decyzją z dnia 27 listopada 2002 r., Starosta Brzeski zatwierdził projekt budowlany i udzielił A spółka z o.o. w B. pozwolenia na przebudowę części komina polegającej na dobudowie przewodów kominowych i podłączenia do nich pieca centralnego ogrzewania na opał stały w lokalu mieszkalnym numer [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w B. przy ul. [...]. Wojewoda Opolski, po rozpatrzeniu odwołania E. T. i M. T., decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy ww decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy argumentował, że przepis art. 16 K.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Dlatego też, decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], mimo, że od niej przysługiwała stronom skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest decyzją ostateczną. W związku z tym, inwestor od dnia 5 lutego 2003 r., mógł wykonywać przedmiotowe roboty budowlane. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368), o wstrzymaniu wykonania decyzji administracyjnej orzeka sąd. W omawianej sprawie, postanowieniem z dnia 25 czerwca 2003 r., NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, wobec czego, w ocenie organu, tylko od dnia doręczenia tego postanowienia do wydania wyroku w tej sprawie przez Sąd, czyli do dnia 26 kwietnia 2005 r., inwestor nie mógł wykonywać wnioskowanych robót budowlanych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepis art. 37 Prawa budowlanego, określa w sposób bardzo precyzyjny okres rozpoczęcia lub przerwania robót budowlanych (2 lata). Nie przewiduje jednak przesunięcia terminów, czy też nie określa zdarzeń do odliczeń, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, i które mają miejsce przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W konkluzji, organ odwoławczy stwierdził, że skoro budowa od [...], do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie została rozpoczęta, zaistniały przesłanki do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o przepis art. 37 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący inwestor – A spółka z o.o. w B., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...], jako sprzecznych z prawem. Skarżący zarzucił, że przepis art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. pozwala na orzeczenie o wygaśnięciu decyzji po spełnieniu łącznie dwóch przesłanek: tzn. decyzja musi być bezprzedmiotowa i musi wymagać tego przepis szczególny. W konkretnym przypadku decyzja nie stała się bezprzedmiotowa, bowiem nadal bezwzględnej realizacji wymaga przebudowa komina i wykonanie innych prac budowlanych i w tym względzie stanowisko strony skarżącej nie zmieniło się. Skarżący wywodził, iż nierozpoczęcie prac budowlanych, mimo upływu ponad 2 lat od wydania pozwolenia budowlanego, nie wynikało z winy strony, lecz zostało spowodowane długoletnim postępowaniem sądowym. Jednocześnie skarżący zarzucił, że wstrzymanie wykonania decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny obowiązywało do dnia merytorycznego i prawnego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. Skarżący w tym znaczeniu upatruje wzruszenie decyzji ostatecznej i jednocześnie przerwanie biegu dwuletniego terminu do rozpoczęcia prac budowlanych. Skarżący, dodatkowo uzasadniał skargę kosztami poniesionymi w związku ze staraniem się o uzyskanie pozwolenia budowlanego, długim procesem sądowym, wydłużeniem procesu inwestycyjnego oraz dodatkowymi, nieokreślonym kosztami, jakie w przyszłości mogą powstać. Uczestnicy postępowania, J. i W. D. w piśmie procesowym z dnia 19 marca 2007 r., nie zgodzili się ze stanowiskiem skarżącego, w dalszym ciągu kwestionując decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę. Podnieśli, że Naczelny Sąd Administracyjny, wstrzymując wykonanie decyzji pozwalającej na budowę potwierdził nierealność "zamierzenia kominowego" zarządcy nieruchomości i tym samym orzekł o niemożności wykonywania decyzji pozwalającej na dokonanie przedmiotowego remontu przewodów kominowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania ww. spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Kontroli sądowej, pod kątem legalności, została poddana decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Brzeskiego o wygaśnięciu decyzji własnej z dnia 27 listopada 2002 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę części komina, polegającej na dobudowie przewodów kominowych i podłączeniu do nich pieca na opał stały. Materialnoprawną podstawą decyzji administracyjnych wydanych przez organy obydwu instancji był przepis art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, wymaga wydania przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a, przy czym stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może nastąpić z innych przyczyn niż wymienione w art. 37 Prawa budowlanego. Decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. jest decyzją wydaną w nowej sprawie, dotyczy ona bowiem bezprzedmiotowości innej decyzji. Pozostaje jednak zasadniczy problem, czy wystąpiły przesłanki prawne do stwierdzenia na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., że decyzja organu I instancji – Starosty Brzeskiego z dnia 27 listopada 2002 r., wydana w oparciu o art. 33 ust. 1 i 2 oraz 34, art. 35 ust. 1 i 2 i art. 36 Prawa budowlanego o pozwoleniu na budowę wygasła. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę z dnia 27 listopada 2002 r. (przebudowa komina w wielorodzinnym budynku mieszkalnym) nie zostały rozpoczęte przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Jednakże w ocenie Sądu, sam fakt ten nie może być przyczyną wygaśnięcia decyzji z dnia 27 listopada 2002 r., na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest instytucją nadzwyczajną, mającą zastosowanie w ściśle określonych przypadkach: 1) decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa (ta przesłanka mieści się w hipotezie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego), 2) decyzja stała się bezprzedmiotowa, a za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji przemawia interes społeczny, 3) decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie strony, 4) decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Z powyższego wynika, że tylko w tych przypadkach organ jest władny do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych, w tym przypadku zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym kontekście, istotne jest określenie charakteru terminu przewidzianego w ust. 1 wskazanego przepisu art. 37 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, należy przyjąć, że jest to termin prawa materialnego, którego upływ powoduje utratę uprawnień zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym termin ten nie może zostać przywrócony, gdyż instytucja przywrócenia terminu dotyczy tylko terminów procesowych. Zatem, z prawnego punktu widzenia obojętne jest, z jakich przyczyn decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest wykonywana. Może się jednak zdarzyć, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywana na skutek czynności właściwych organów lub sądów, w szczególności, gdy wykonanie tej decyzji zostało wstrzymane postanowieniem sądu administracyjnego albo organu administracji publicznej. W tej sytuacji należy przyjąć, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę bez względu na to, czy dokonał tego organ czy sąd, i z jakiej przyczyny, przerywa bieg terminu określonego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym byłaby, bowiem sytuacja, że podporządkowanie się przez inwestora zakazom wynikającym z postanowienia o wstrzymaniu wykonanie decyzji, uniemożliwiałoby mu zrealizowanie zagwarantowanych w decyzji ostatecznej uprawnień, w tym przypadku dotyczących budowy obiektu (wyrok NSA z 10.06.2005 r. sygn. akt OSK 1269/04, niepub.). Przypomnijmy, że wykonanie ostatecznej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę A spółka z o.o. w B., zostało wstrzymane postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, dnia 25 czerwca 2003 r., w sprawie ze skargi J. i W. D. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] (sygn. akt II SA/Wr 491/03). Zakończenie postępowania w pierwszej instancji w wyżej wymienionej sprawie sądowoadministracyjnej, nastąpiło w dniu 26 kwietnia 2005 r., wskutek wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyroku oddalającego skargę J. i W. D. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Godzi się zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) obowiązującym w dacie zaskarżenia przez J. i W. D. decyzji o pozwoleniu na budowę, wniesienie skargi do sądu nie wstrzymywało wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd mógł na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza, jeżeli zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Natomiast, stosownie do art. Przepisu 61 § 6 P.p.s.a, obowiązującym w dacie rozpoznania skargi J. i W. D. przez sąd administracyjny, wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że inwestor – A spółka z o.o. w B., mimo posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mógł w sposób legalny, w okresie od 25 czerwca 2003 r. do 26 kwietnia 2005 r., rozpocząć robót budowlanych polegających na dobudowie przewodów kominowych w budynku wielorodzinnym w B. przy ul. [...]. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku sygn. II S.A./Ka 2301/00 (nie publ.), że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji orzeczone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem opartym o art. 40 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, oznacza zawieszenie jej prawnego skutku. Skutkiem decyzji o pozwoleniu na budowę jest nabycie przez inwestora uprawnienia do wykonania robót wymagających takiego pozwolenia. Postanowienie Sądu wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę zawiesza zatem, uprawnienie inwestora do wykonywania robót objętych tą decyzją. Ewentualne kontynuowanie robót budowlanych, po wstrzymaniu przez Sąd wykonania decyzji, stanowiłoby, więc samowolę budowlaną wyczerpującą hipotezę przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane (por. E. Łętowska, glosa do postanowienia NSA z dnia 19 maja 20003 r., V SA 2509/99- OSP 2000, z. 11, poz. 164). Dodać należy, że w ocenie Sądu, wskutek przerwania biegu terminu prawa materialnego określonego w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, przez czynność prawną, jaką było wydanie w dniu przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę skutecznego do dnia 26 kwietnia 2005 r., to jest do wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, termin ten biegnie na nowo. W konsekwencji, należy stwierdzić, że zawiadomienie inwestora o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych, objętych pozwoleniem na budowę z dnia 27 listopada 2002 r., w okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie zostało złożone po upływie terminu określonego w przepisie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, a tym samym nie upoważniało organy do wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji Starosty Brzeskiego nr [...], w oparciu o powołany wyżej przepis, w związku z art. 162 K.p.a. W tym stanie rzeczy, wskazania do dalszego postępowania sprowadzają się do rozważenia przez organy zagadnienia bezprzedmiotowości odrębnego od pozwolenia na budowę, postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. W kontekście zarzutów podniesionych przez uczestników postępowania przyjdzie powtórzyć, że postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji administracyjnej prowadzone w oparciu o art. 162 1 pkt 2 K.p.a. prowadzi do wydania decyzji w nowej sprawie, dlatego Sąd nie mógł ponownie rozpatrywać zarzutów dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę, poddanej kontroli sądowoadministracyjne w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 21 listopada 2006 r. Mając na względzie powyższe ustalenia, należy uznać, że decyzje organów obu instancji naruszyły powołane wyżej przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.