II SA/Op 83/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Prószków na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana, 3) zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz Gminy Prószków kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu, po rozpatrzeniu odwołania Urzędu Miejskiego w Prószkowie, na podstawie art.138 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst -Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia [...], nr [...], ustalającą opłatę za wykonane czynności, związane z wydaniem postanowienia z dnia [...], Nr [...] w sprawie ustalenia konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i jego zakresu na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia - budowa kanalizacji dla odprowadzania ścieków bytowych z terenów budownictwa istniejącego w rejonie ul. [...], [...], [...], ul. [...], [...] i [...] w wsi Z., gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji podał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Miejskiego w Prószkowie o wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - budowa kanalizacji dla odprowadzania ścieków bytowych z terenów budownictwa istniejącego w rejonie ul. [...], [...], [...], ul. [...], [...] i [...] w wsi Z., gm. [...], na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), wydał w sprawie opinię w formie postanowienia z dnia [...], nr [...]. Za wykonane czynności, związane z wydaniem postanowienia w oparciu o art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (jednolity tekst - Dz. U. Nr 90 z 1998 r., poz. 575 ze zm.), ustalił opłatę w wysokości 50,60 zł., określoną w decyzji z dnia [...], w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Decyzja organu I instancji została skierowana do Urzędu Miejskiego w Prószkowie. Odnosząc się do odwołania Gminy Prószków w którym zarzuciła, że "Wg powszechnie rozumianego sensu w/w słów wydana opinia nie stanowi nadzoru bieżącego i zapobiegawczego dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego" podniósł, iż do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy m.in. uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Postanowienie uzgadniające środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia -budowa kanalizacji dla odprowadzania ścieków bytowych z terenów budownictwa istniejącego w rejonie ul. [...], [...], [...], ul. [...], [...] i [...] w wsi Z., gm. [...], zostało wydane w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć (art. 40 Prawa ochrony środowiska), tj. dla inwestycji znajdującej się w fazie projektowania. Zgodnie zaś z cyt. artykułem 36 ust. 1 cyt. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, w tym wypadku Gmina Proszków. Na końcu wskazał, że ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie przewiduje możliwości zwolnienia strony z opłaty za wykonane czynności. Organ odwoławczy w rozdzielniku skierował decyzję do Gminy Prószków. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina Prószków, podnosząc zarzut naruszenia art. 10 ustawy z dnia 10 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwaną dalej kpa, poprzez nie zawiadomienie Gminy Proszków o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za wydanie opinii sanitarnej w wysokości 50,60 zł., art. 107 kpa, w szczególności przez niewłaściwe oznaczenie stron postępowania oraz poprzez nieuzasadnienie faktyczne i prawne decyzji wydanej w I instancji, w tym nieuzasadnienie wysokości opłaty oraz nieuzasadnienie decyzji wydanej w II instancji, art. 36 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998, nr 90, poz. 575 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, iż wydanie opinii w przedmiocie braku obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest czynnością, o której mowa w art. 3 pkt 2 w/w ustawy, nie wykazanie, iż Gmina Proszków jest osobą lub jednostką organizacyjną obowiązaną do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, a więc obowiązaną do ponoszenia opłat, oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez błędne przyjęcie, iż obowiązek ustalenia opłaty istnieje, mimo nie stwierdzenia naruszenia wymagań sanitarnych. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności obu decyzji bądź ich uchylenie oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu rozwinęła wskazane naruszenia prawa uważając, że uchybienie art. 10 kpa organów polegało na nie zawiadomieniu Gminy Proszków o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za wydanie opinii sanitarnej. Wskazała, iż organ I instancji nie uzasadnił decyzji, nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji, jak również nie przedstawił szczegółowego kosztorysu opłat. Takie działanie uznała za nieuzasadnione, naruszające nie tylko art. 107 kpa, ale przede wszystkim art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis art. 36 ust. 1 w/w ustawy stanowi bowiem o opłacie równej kosztom co oznacza, iż koszty te powinny zostać rzetelnie wyliczone, z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organy w ogóle nie powołały się, ani w podstawie prawnej, ani w uzasadnieniu na w/w rozporządzenie. Następnie Gmina Prószków stwierdziła, że organ I instancji oznaczył jako stronę postępowania Urząd Miejski w Prószkowie, natomiast organ II instancji jako stronę oznaczył gminę Proszków, wobec tego ta niekonsekwencja organów narusza art. 107 kpa, oraz zasadę dwuinstancyjności. Na koniec wywiodła, cytując treść przepisu, iż organy obu instancji naruszyły art. 36 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998, nr 90, póz. 575 ze zm.), bowiem błędnie przyjęły, iż wydanie opinii w przedmiocie braku obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest czynnością, o której mowa w art. 3 pkt 2 w/w ustawy. Czynność dokonana przez PPIS stanowiła opinię, a nie uzgodnienie, a ponadto opinia ta nie dotyczyła dokumentacji projektowej, a jedynie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Opinia ta została wydana w oparciu o przepis szczególny - art. 57 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Ponadto, PPIS w postanowieniu, którego przedmiotem była powyższa opinia powołał się na art. 3 pkt 1, a nie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. Organy nie wykazał również, dlaczego Gmina Proszków jest osobą obowiązaną do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, obowiązaną do ponoszenia opłat, o których mowa w art. 36 ustawy z dnia 14 marca 1985 r., jak też nie zastosowały art. 36 ust. 2 ustawy mimo, iż nie stwierdziły naruszenia żadnych wymagań sanitarnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przedstawiając rozszerzoną argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi uznał je za niezasadne, powołując się na pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 stycznia 2006 r., w którym wyrażono stanowisko, że opłata za czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego jest opłatą obligatoryjną, ponoszoną bez względu na wynik rozstrzygnięcia oraz status podmiotu (organ lub strona). Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że opinie wydawane przez Inspekcje Sanitarne w trybie art. 57 Prawa ochrony środowiska są współdziałaniem w rozumieniu art. 106 kpa, zatem brak jest podstaw do pobierania opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 145 § 1 pkt 2, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z treścią art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270), zwaną dalej Prawo o postępowaniu, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wykazała, iż nie odpowiadają one wymogom prawa, przy czym waga i rodzaj popełnionych naruszeń przesądziły o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji. Niezależnie od wywodów skargi należy zauważyć, iż organy inspekcji sanitarnej nie oznaczyły w ogóle w osnowie decyzji strony wobec której było prowadzone postępowanie administracyjne. Organ I instancji w rozstrzygnięciu decyzji ustalił opłatę, nie określając strony zobowiązanej do jej poniesienia. Jedynie z "rozdzielnika" decyzji można domniemywać, iż w ocenie tego organu, stroną postępowania jest Urząd Miejski w Prószkowie, bowiem do niego została zaadresowana decyzja. Tymczasem w myśl art. 33 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 Nr 142, poz. 1591), wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje jedynie zadania przy pomocy urzędu. Kierownikiem urzędu jest wójt (ust. 3 ww. ustawy). Kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych gminy (ust. 5 art. 33 ustawy o samorządzie gminnym). Zatem wskazany podmiot decyzji nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 29 kpa, zgodnie z którym stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Wyliczenie to jest wyczerpujące i w zasadzie krąg ten nie może być rozszerzany, chyba że istnieje ku temu wyraźne upoważnienie ustawowe. W doktrynie przyjmuje się, że jest to krąg podstawowy rodzajów podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym mogą być stronami (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002, s. 226). W świetle powyższego, Urząd Miejski, nie może być uznany za samorządową jednostką nieposiadającą osobowości prawnej, jest jedynie "zakładem pracy", który wykonuje zadania należące do kompetencji, w tym przypadku Burmistrza, reprezentującego gminę. Zdolność prawną ma wyłącznie gmina, która wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność jako osoba prawna (zob. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym). W rozważanej sytuacji Burmistrz reprezentuje osobę prawną, jaką jest gmina (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Dlatego status właśnie tej osoby prawnej powinien być wskazany w decyzji administracyjnej kończącej postępowanie, jeżeli oczywiście organ inspekcji sanitarnej przyjął, iż zobowiązaną do poniesienia wskazanej opłaty jest gmina Prószków. Natomiast organ II instancji, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu decyzji wskazał wprawdzie, że zobowiązaną do wniesienia opłaty jest Gmina Prószków. W osnowie decyzji, zaś pomimo, iż odwołująca się określiła w odwołaniu swój status jako Gmina Prószków przyjął, że odwołanie pochodzi od Urzędu Miejskiego w Prószkowie, czyli rozpatrzył odwołanie podmiotu nie posiadającego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Dokonując oceny decyzji organu odwoławczego należy podkreślić, że podstawę procesową zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kompetencje organu odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obejmują ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz zobowiązany jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Wynika to z wyżej przywołanego art. 138, który przyznaje temu organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Odwołanie strony przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. Należy podzielić pogląd, że jeżeli "organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, to - utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo." (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r., II SA 1829/85, ONSA 1986, z. 2 poz. 43.). Stwierdzić trzeba, że decyzja organu I instancji nie zawierała oznaczenia strony postępowania administracyjnego, organ odwoławczy nie usunął w swojej decyzji tego naruszenia prawa, tymczasem wskazanie adresata jedynie w uzasadnieniu i "rozdzielniku" decyzji powoduje, iż decyzja nie zawiera oznaczenia strony. W tym miejscu warto przypomnieć, że ustalenie strony postępowania administracyjnego, a w konsekwencji oznaczenie adresata decyzji administracyjnej, ma generalne znaczenie z punktu widzenia procesowego charakteru i funkcji pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym. Brak oznaczenia strony w osnowie decyzji, powoduje konieczność przyjęcia, iż doszło do naruszenia bezwzględnego wymogu, jakiemu powinna odpowiadać decyzja, tj. wymogu oznaczenia strony (art. 107 § 1 kpa), co jest równoznaczne w skutkach z wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co w następstwie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Trzeba również zwrócić uwagę na inny aspekt sprawy, a wiążący się z egzekucją nałożonego obowiązku, bowiem w takim przypadku, gdy organ nie oznaczył w osnowie decyzji zobowiązanej strony do uiszczenia należności, brak było możliwości skutecznej egzekucji nałożonego obowiązku przez organ egzekucyjny. Stwierdzenie uchybienia proceduralnego zwalnia Sąd z obowiązku szczegółowego ustosunkowywania się do wywodów zaskarżonej decyzji oraz do zarzutów skargi, niemniej jednak na marginesie poddaje się pod rozwagę organu, czy w niniejszej sprawie były podstawy do nałożenia na skarżącą, jak to uznały organy obu instancji, obowiązku uiszczenia opłaty za wykonane czynności związane z wydaniem postanowienia w sprawie odstąpienia od konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji polegającej na budowie kanalizacji dla odprowadzania ścieków bytowych z terenów budownictwa, w świetle uregulowań zawartych w art. 46a ust. 7 pkt 4, art. 48 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 51 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), które wskazują, że uzgodnienie przewidziane w art. 48 ust 2 pkt 1, oraz opinia przewidziana w art. 51 ust. 2 na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są uzyskiwane w drodze instytucji procesowej określanej jako współdziałanie organów, unormowanej w art. 106 kpa. Wobec powyższego, ze względu na to, że do wydania decyzji odwoławczej doszło z rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu, należało orzec jak w sentencji, obejmując na podstawie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu także decyzję organu I instancji.