II SA/Op 88/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej S. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. J. pozwolenia na budowę, obejmującego dobudowę wejścia z klatką schodowa, nadbudowę ganku z adaptacją poddasza na pomieszczenie mieszkalne w istniejącym budynku mieszkalnym, przyłącze wodne i kanalizacyjne ze zbiornikiem oraz budowę garażu w A., ul [...], na działce nr a k.m. [...] jako podstawę prawną wskazał przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 36, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W decyzji zobowiązano inwestorów do zachowania warunków wynikających z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na uwzględnienie w całości wniosku strony odstąpiono od jej uzasadnienia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. D. i W. M., zarzucając usytuowanie szamba przed wejściem do ich mieszkania, co będzie powodować narażenie na opary smrodu, uniemożliwi bezpieczne wejście do mieszkania oraz pozbawi możliwości korzystania z samochodu. Zaproponowali budowę szamba i wiaty na kubły z odpadkami od strony wejścia S. J. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 32, art. 4 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż odwołujący są współwłaścicielami nieruchomości, przy czym do wspólnego użytku należą klatka schodowa, strych, piwnica, budynek gospodarczy i grunt. Stwierdzono, że wniesienie odwołania przez współwłaścicieli, nie wyrażających zgody na wykonanie zbiornika na ścieki i śmietnika w miejscu wskazywanym przez projektanta należy traktować jako wycofanie zgody na ich wykonanie, co oznacza utratę przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poza tym wskazano na inne braki projektu zagospodarowania terenu, podając, że nie wynika z niego odległość zbiornika na nieczystości ciekłe od okien odwołujących, co uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie co do zgodności jego usytuowania z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nadto projekt ten został opracowany na kserokopii mapy wydanej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. zamiast na kopii mapy zasadniczej lub mapy do celów projektowych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto zarzucono, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało wypełnione prawidłowo, gdyż nie wskazano dokumentu, z którego wynika tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła S. J., zarzucając, że podawane przez współwłaścicieli argumenty są bezzasadne, gdyż umiejscowienie szamba i koszy na odpady jest zgodne ze wszystkimi wymogami technicznymi prawa budowlanego, na dowód czego dołączyła wyjaśnienie biura projektowego oraz instalatora wraz z mapkami i rysunkami. Podniosła, że obecnie użytkowane szambo znajduje się w odległości znacznie mniejszej od okien niż szambo projektowane, którego miejsce zostało uzgodnione ze współwłaścicielami. Zakwestionowała również twierdzenia co do dewastacji ogródka, który jest współwłasnością i podała, że montaż szamba odbywa się jednego dnia, co nie utrudni korzystania z samochodu. Wskazała, że aktualnie na działce nie ma wydzielonego miejsca na kosze miejsce, a współwłaściciele, którzy użytkują obecnie znacznie większą część działki niż powinni, w celu zachowania takiej sytuacji, uniemożliwiają wszystkie podejmowane próby dokonywania zmian zarówno w części stanowiącej własność skarżącej, jak i na terenie nieruchomości objętej współwłasnością. Poza tym podała, że współwłaściciel nie posiada dokumentów na wydzielenie garażu z części budynku gospodarczego. Wniosła o przywrócenie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] o jej oddalenie, podając, że dołączone do skargi dokumenty nie mają wpływu na zmianę stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, jednak w razie posiadania dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżąca będzie mogła ponownie ubiegać się o uzyskanie pozwolenia na budowę. Na rozprawie przed Sądem uczestnicy postępowania stwierdzili, że nie było uzgodnień co do budowy garażu, nowego wejścia do piwnicy oraz szamba. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania rozstrzygnięcia, jak i stan sprawy istniejący na dzień jego wydania, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Poza tym w myśl art. 134 § 1 oraz art. 135 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosując przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując oceny sprawy z tego punktu widzenia należało przyjąć, iż organy administracyjne naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016), zwanej dalej ustawą, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (...). Na zasadzie art. 35 ust. 1 w zw. z art. ustawy właściwy do wydania decyzji organ administracji architektoniczno – budowlanej zobligowany jest do wszechstronnej kontroli zamierzeń inwestycyjnych strony składającej wniosek o pozwolenie na budowę, nie tylko pod względem zgodności z przepisami regulującymi techniczne uwarunkowania i rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym, czy też zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale także pod kątem uwarunkowań dotyczących poszanowania występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich oraz pod kątem zgodności z innymi rozwiązaniami wskazanymi w przepisach tej ustawy. Ponadto przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ budowlany zobowiązany był sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 32 ust. 4 ustawy, dotyczące zachowania przez inwestora terminu złożenia wniosku w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt. 1), a także złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt. 2). Dopiero pozytywne ustalenie w zakresie spełnienia wskazanych wymagań obliguje organ do udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy). W tym miejscu zauważyć warto, że wynikający z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy wymóg złożenia oświadczenia, wprowadzony został od dnia 11 lipca 2003 r., przepisem art. 1 pkt 25 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), zastępując poprzednio obowiązujący warunek sformułowany jako "wykazanie prawa" do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odformalizowanie sposobu udokumentowania prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestora wprowadzone zostało niewątpliwie w interesie stron postępowania, aby zastąpić często długotrwałą i kosztowną procedurę uzyskiwania zaświadczeń. Odebranie oświadczenia od określonej osoby następuje zamiast przyjmowania od tej osoby zaświadczenia potwierdzającego urzędowo określone fakty lub stan prawny, wydawanego przez inny organ administracji państwowej ze względu na interes prawny danej osoby. Podkreślić trzeba, że wprowadzone w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy uregulowanie nie zwalnia natomiast organu administracji architektoniczno-budowlanej z wynikających z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., obowiązków podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczenia jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a także oceny całości materiału dowodowego przedłożonego w sprawie. Nie należy też zapominać, że w przepisie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy ustawodawca wskazał rygor odpowiedzialności karnej za treść złożonego oświadczenia, co w razie stwierdzenia nieprawdziwości oświadczenia obliguje organ do powzięcia niezbędnych kroków zmierzających do wyegzekwowania sankcji określonych w art. 233 § Kodeksu karnego. Z sankcjami tymi musi liczyć się inwestor składając oświadczenie, natomiast obowiązkiem organu jest wykazanie, że oświadczenie jest niezgodne ze stanem faktycznym. Z lektury akt wynika, że przez skarżącą złożone zostało oświadczenie z dnia 31 sierpnia 2003 r., według wzoru określonego w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127). Do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 5 grudnia 2003 r., obejmującego dobudowę wejścia z klatką schodowa, nadbudowę ganku z adaptacją poddasza na pomieszczenie mieszkalne w istniejącym budynku mieszkalnym, przyłącze wodne i kanalizacyjne ze zbiornikiem oraz budowę garażu, dołączony natomiast został tekst porozumienia-ugody zawartej w dniu 9 grudnia 2003 r., zawierającej uzgodnienia pomiędzy skarżącą a współwłaścicielami co do prac inwestycyjnych na zewnątrz i wewnątrz istniejącego budynku mieszkalnego polegających na dobudowie wejścia klatki schodowej, jej przebudowie, zaślepieniu wspólnego wejścia do piwnicy, adaptacji strychu na mieszkanie i odłączeniu mieszkania inwestorki od wspólnego centralnego ogrzewania. W aktach sprawy znajduje się ponadto decyzja Burmistrza [...] z dnia 25 września 2003 r. o warunkach zabudowy, dotycząca w pkt 4 odprowadzania ścieków do projektowanego wybieralnego zbiornika na działce. Poza tym z dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę wypisu z rejestru gruntów wynika, iż S. J. jest współwłaścicielką działki nr a w A. o powierzchni 0,2350 ha, objętej księgą wieczystą nr A, w udziale wynoszącym 5266/10000, natomiast K. D. i W. M. - w częściach wynoszących po 2367/10000 i są właścicielami lokalu nr [...] do połowy. Z zestawienia treści powyższych dowodów wynika, że ugoda pomiędzy współwłaścicielami nie obejmuje budowy i lokalizacji szamba. Jak wynika z ustaleń powołanych w zaskarżonej decyzji, planowana inwestycja, w części dotyczącej zbiornika na ścieki, w całości wykonywana będzie na terenie stanowiącym współwłasność. W ocenie Sądu, dokumenty znajdujące się w przedstawionych aktach, jak i przedstawione przy skardze, nie dają podstaw do bezspornego stwierdzenia co do posiadania przez skarżąca prawa do dysponowania na cele budowlane gruntem, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rozstrzyga o uprawnieniach do gruntu, a jedynie określa o dopuszczalności realizacji inwestycji na objętym nią terenie i uprawnia inwestora do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę po złożeniu oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy stwierdził wprawdzie, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, określone we wniosku o pozwolenie na budowę, zostało wypełnione wadliwie wobec niewskazania dokumentu, z którego wynika tytuł do dysponowania nieruchomością, jednak taka wada nie mogła skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji dysponował dokumentem w postaci wypisu z rejestru gruntów oraz porozumienia-ugody, te dowody powinny podlegać jego ocenie organu przy wydawaniu decyzji. W świetle przywołanego wyżej przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, złożenie oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymogiem kategorycznym. Ma to ten skutek, że jeśli przy rozpatrywaniu wniosku o pozwolenie na budowę organ stwierdzi wadliwość złożonego przez inwestora oświadczenia, nie ma podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z oceną treści odwołania dokonaną przez organ odwoławczy, który przyjął, że doszło do cofnięcia przez współwłaścicieli zgody na wykonywanie śmietnika i szamba w miejscu wskazanym przez projektanta, w sytuacji, że z dowodów, jakimi dysponowały organy obydwu instancji wynika, iż ugoda nie obejmowała tych obiektów i nie były prowadzone w tym zakresie inne uzgodnienia, co K. D. i W. M. potwierdzili na rozprawie. Skoro zatem nie było zgody w opisywanym wyżej zakresie, to nie może być mowy o jej cofnięciu. Co więcej, z treści odwołania wynikał brak aprobaty na umiejscowienie szamba pod oknami odwołujących i w niedalekiej odległości śmietnika, nie zaś kategoryczna odmowa zgody na ich budowę na gruncie stanowiącym współwłasność. Podkreślić przy tym trzeba, że na zasadzie art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 3 pkt 4 lit. c i art. 30 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, na budowę śmietnika, będącego obiektem małej architektury, nie było wymogu uzyskania pozwolenia ani zgłoszenia. Niewątpliwie budowa obiektu budowlanego - zbiornika na ścieki na działce stanowiącej współwłasność, winna być oceniona jako czynność prawna przekraczająca zakres zwykłego zarządu, wymagająca zgody wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody, współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. (art. 199 Kodeksu cywilnego). Na gruncie prawa budowlanego brak jednoznacznej zgody jest równoznaczny z brakiem dysponowania nieruchomością, przy czym w razie istnienia uzasadnionych wątpliwości co do zakresu udzielonej przez współwłaścicieli zgody, wątpliwości te należy wyjaśnić przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, oceniając oświadczenie inwestorki wraz z wypisem z ewidencji gruntów, jeśli nawet uznał, że wypis ten sanuje brak wskazania w tym oświadczeniu dokumentu, z którego wynika tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uzasadniało odstąpienie od zastosowania przepisu art. 64 K.p.a., to dysponując treścią ugody współwłaścicieli z dnia 9 grudnia 2003 r., nie mógł pominąć faktu, że z ugody tej nie wynika zgoda co do całości zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. W związku z tym przedwcześnie uznał, że spełnione zostały przesłanki z art. 32 ust. 4 ustawy, a w konsekwencji udzielił pozwolenia na budowę. W tym aspekcie na dalszy plan schodzi istnienie innych braków, wskazywanych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, a odnoszących się do treści art. 35 ust. 1 ustawy. Reasumując, przy braku dostatecznych ustaleń, niezbędnych do właściwego rozpoznania złożonego przez skarżącą wniosku, co narusza powołane wyżej przepisy procedury administracyjnej, nie sposób zaakceptować jako zgodnego z prawem rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji. Podobne zarzuty należało postawić organowi odwoławczemu ze względu na nie wyczerpujące rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji wadliwą ocenę treści odwołania, w wyniku czego wydał decyzję merytoryczno-reformacyją, czym naruszył także przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że niniejsza sprawa nie została w wyczerpujący sposób wyjaśniona i to odnośnie okoliczności mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę, co miało istotny wpływ na jej wynik. Odnosząc się do treści skargi należy wskazać, że sąd administracyjny, kontrolując legalność decyzji wydanych przez organy administracji, nie orzeka jako organ administracyjny trzeciej instancji, w związku z czym w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego nie może dojść do udzielenia przez Sąd pozwolenia na budowę. Ponadto poza sferą kontroli sądowoadministracyjnej znajdują się poruszone w skardze kwestie związane z podziałem działki do użytkowania, jak również kwestia dotycząca zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na garaż przez współwłaściciela, która to sprawa nie była przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji. W związku z powyższymi ustaleniami, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję należało uchylić. Na podstawie art. 135 tej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.