II SA/Op 88/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz J. M. kwotę 160 (sto sześćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. M. złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z/s w P. dwa wnioski. W pierwszym, z dnia 12 lipca 2005 r., wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok gospodarczy 2005; w drugim natomiast - datowanym również na dzień 12 lipca 2005 r., a które wpłynęło do organu w dniu 3 sierpnia 2005 r. - zwrócił się z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia podania w sprawie płatności. Jako pierwszy został rozpatrzony wniosek w sprawie przywrócenia terminu. Organ, postanowieniem z dnia 5 października 2005 r., podjętym na podstawie art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, odmówił żądaniu strony, uzasadniając, iż nie jest możliwe przywrócenie terminu materialnoprawnego wynikającego z ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, który został ustalony przez ustawodawcę na czas od 15 marca do 15 maja. W dniu 17 listopada 2005 r. postanowienie to zostało uchylone przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., a sprawa wniosku o przywrócenie terminu została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zarzucono, iż przepisy procedury administracyjnej, na które powołał się organ, nie mają zastosowania do terminów prawa materialnego. Konsekwencją uchybienia terminu materialnoprawnego jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. W ocenie organu odwoławczego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne jest rozważenie, czy nie zachodzi w niniejszej sprawie przesłanka uzasadniająca umorzenie postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Po otrzymaniu postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji, Kierownik Biura Powiatowego Agencji, działając na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 40 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., k. czerwca 1960 ecyzję podjął r. ncjiachodzi w niniejszej sprawie przesłanka uzasdniająca konania określonej czynności. od 15 ma wydał w dniu [...] decyzję o numerze [...], odmawiającą J. M. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Organ wyraźnie określił, iż przedmiotową decyzję podjął po rozpatrzeniu wniosku z dnia 12 lipca 2005 r. o przyznanie płatności na rok 2005. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 został określony w § 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 lutego 2005 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w roku 2005 (Dz. U. Nr 37, poz 327, z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że wnioski składa się w trybie i na warunkach określonych w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych w terminie od 15 marca do 15 maja. Wniosek może zostać złożony także w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków, jednak za każdy dzień opóźnienia stosowana jest redukcja w wysokości 1 % kwoty płatności za każdy dzień spóźnienia. Zgodnie z art. 21 Rozporządzenia 796/2004, za wyjątkiem działania siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu artykułu 40 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, złożenie wniosku o pomoc powierzchniową po terminach ustanowionych w odpowiednich przepisach sektorowych prowadzi do zmniejszenia, o 1% za każdy dzień roboczy, kwot, do których rolnik byłby uprawniony, jeżeli wniosek zostałby złożony w terminie. Jeżeli opóźnienie wynosi powyżej 25 dni kalendarzowych, wniosek uważa się za nieprzyjęty. Dalej organ wyjaśnił też, że przypadki siły wyższej oraz nadzwyczajnych okoliczności wraz z odpowiednimi dowodami są zgłaszane na piśmie władzom w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym wnioskodawca jest w stanie je przekazać. Nadzwyczajne okoliczności w rozumieniu omawianych przepisów to: śmierć rolnika, długotrwała niezdolność rolnika do pracy, poważna katastrofa naturalna dotykająca grunty rolne należące do gospodarstwa, zniszczenie na skutek wypadku inwentarza na terenie gospodarstwa, epizootia dotykającą część lub całość żywego inwentarza należącego do rolnika. W ocenie Kierownika Biura Powiatowego Agencji, powołany przez niego § 1a rozporządzenia jest przepisem materialnym, gdyż jego upływ spowodował wygaśnięcie uprawnienia strony do wnioskowania o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych. Podsumowując organ stwierdził, iż wniosek J. M. z dnia 12 lipca 2005 r. został złożony po terminie wynikającym z przepisów prawnych. Wniosek ten wszczął jednak postępowanie administracyjne (art. 61 § 1 i 3 k.p.a.), które należy zakończyć wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich na dany rok, z powodu uchybienia terminu na złożenie wniosku. Działanie takie zapewnia realizację dyspozycji art. 104 k.p.a. Wydanie decyzji odmawiającej przyznania żądanych płatności zakończy sprawę zgodnie z dyspozycją art. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. domagał się ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej uchybienia terminu do złożenia "podania o dopłatę". Podniósł, że stracił dużo czasu przez chorobę i wypadek, na które to okoliczności przedłożył stosowne zaświadczenia oraz złożył dodatkowe wyjaśnienia. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wydał w dniu [...] decyzję o numerze [...], którą uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji jeszcze raz powtórzył swoje poglądy, wcześniej zaprezentowane w postanowieniu z dnia 17 listopada 2005 r., co do braku możliwości wydania aktu w oparciu o przepisy procedury administracyjnej w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych, przypominając jednocześnie, że z uwagi na materialnoprawny charakter tego terminu, po jego upływie, wygasa możliwość dokonania określonej czynności. Jednocześnie organ odwoławczy podtrzymał stanowisko o konieczności uznania postępowania w sprawie wniosku o przywrócenie terminu za bezprzedmiotowe. Ustosunkowując się do wydanej w sprawie decyzji podniósł zarzut, iż wbrew wcześniejszym zaleceniom, postępowanie w sprawie tego właśnie wniosku nie zostało umorzone. Stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii potrzeby wydania decyzji o odmowie przyznania płatności zostało uznane za słuszne, ale tylko w sytuacji "gdy odnosi się ono do przypadku, gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych złożony został po terminie materialnym, a nie w odniesieniu do złożonej prośby o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych". W powstałej sytuacji – zdaniem organu odwoławczego – decyzję należało uchylić a postępowanie pierwszej instancji umorzyć. Z powyższą decyzją nie zgodził się J. M., który w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uznał, że został pokrzywdzony, bowiem opóźnienie w złożeniu wniosku w sprawie dopłat nie wyniknęło z jego winy, a powodem tego była choroba kręgosłupa oraz oczu, które skarżący poparzył podczas bielenia wapnem. J. M. nadmienił, że w tym samym czasie chorowała również jego żona, natomiast syn jest nieletni i nie mógł go wyręczyć w złożeniu wniosku. Zdaniem skarżącego, w jego przypadku można mówić o długotrwałej niezdolności do pracy, a więc o nadzwyczajnej okoliczności, na którą wskazano w decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wraz z jego argumentacją, wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2006 r. J. M. jeszcze raz wskazał, że do akt sprawy dołączył zaświadczenia lekarskie potwierdzające jego choroby. Przypomniał także, że żona jest rencistką i przewlekle choruje, natomiast syn chodzi do szkoły i ma 15 lat. W tej sytuacji skarżący mógł liczyć tylko na siebie. W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko procesowe w sprawie, choć przyznał także, że decyzja jest niezrozumiała. W jego ocenie, rozstrzygnięcie co do umorzenia dotyczy postępowania prowadzonego z wniosku o przywrócenie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, lecz nie z powodów w niej wywiedzionych. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane – stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa. Waga i rodzaj popełnionych naruszeń, a to art. art. 15 i 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej k.p.a., stanowią kwalifikowane uchybienia, o których mowa w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego. Strona niezadowolona z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji ma prawo jego weryfikacji poprzez wniesienie ustawowego środka zaskarżenia. Jeśli rozstrzygnięciem tym jest decyzja administracyjna – zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. – służy od niej odwołanie, które przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, z tym jednak zastrzeżeniem, że musi to być sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w O. nie orzekł w sprawie rozstrzygniętej decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z/s w P. Wydał bowiem decyzję, którą zakończył - poprzez umorzenie - toczące się wcześniej przed organami administracji obu instancji postępowanie incydentalne z wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok gospodarczy 2005. Od razu zastrzec trzeba, że wniosek taki wypływa dopiero po szczegółowym przeanalizowaniu treści uzasadnienia, bowiem proste odczytanie samej sentencji decyzji, a i też niektórych fragmentów z uzasadnienia, sugerowałoby, iż organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności, a więc w przedmiocie w jakim została wydana decyzja przez organ pierwszej instancji. Obecny na rozprawie sądowej pełnomocnik organu - pytany przez Sąd - sam przyznał, że uzasadnienie rozstrzygnięcia jest bardzo niejasne i poważne wątpliwości budzi zakres umorzenia postępowania. Wyraził jednak pogląd, iż intencją organu odwoławczego nie było stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania w sprawie przyznania płatności, lecz postępowania jakie wcześniej prowadzono w związku z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w sprawie tych płatności. Sąd podobnie odczytał treść decyzji odwoławczej, zwłaszcza że w treści uzasadnienia stwierdzono, iż organ pierwszej instancji winien postępowanie prowadzone z wniosku o przywrócenie terminu umorzyć jako bezprzedmiotowe, co wskazano już wcześniej, bo w postanowieniu z dnia 17 listopada 2005 r., którym Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. uchylił postanowienie z dnia 5 października 2005 r., podjęte na podstawie art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 k.p.a. W zaskarżonej decyzji przypomniano zatem, iż poprzednio prowadzona sprawa nie została jeszcze formalnie zakończona, a ta okoliczność - w ocenie organu odwoławczego – przesądziła o konieczności uchylenia decyzji załatwiającej merytorycznie żądanie J. M., który ubiegał się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r., i umorzenia postępowania w sprawie wniosku o przywrócenie terminu. Pomijając kwestię prawidłowości stanowiska o potrzebie wydawania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wniosku o przywrócenie terminu, wyraźnie powiedzieć należy, że sprawa ta nie stanowiła przedmiotu decyzji pierwszoinstancyjnej. Co prawda, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przedstawił w swej decyzji, m.in. wywody co do braku podstaw prawnych do przywrócenia terminu, jednakże stanowiły one wyłącznie część argumentacji uzasadniającej wydanie negatywnego dla strony rozstrzygnięcia sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 12 lipca 2005 r. Szczegółowa analiza decyzji pierwszoinstancyjnej dowodzi, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu [...] decyzję odmawiającą J. M. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, wyraźnie bowiem określił, iż przedmiotową decyzję podjął po rozpatrzeniu wniosku z dnia 12 lipca 2005 r. o przyznanie płatności na rok 2005. Także treść uzasadnienia nie pozostawia w tej mierze najmniejszych wątpliwości. W tej sytuacji, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O., wydając rozstrzygnięcie umarzające postępowanie w sprawie, która nie stanowiła przedmiotu zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji pierwszoinstancyjnej, rażąco naruszył, przede wszystkim, treść art. 15 k.p.a. Przepis ten wprowadza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co oznacza, że sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, i z poglądem tym należy się zgodzić, że dla realizacji tej zasady nie wystarcza, by w toku jednego postępowania zapadły dwa rozstrzygnięcia organów administracji dwóch instancji, muszą być one jeszcze zgodne pod względem podmiotowym i przedmiotowym (tak: w wyroku NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt V SA 2722/99, System Informacji Prawnej LEX nr 56632, w wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 112/98, System Informacji Prawnej LEX nr 37240). Za trafne należy uznać również te poglądy doktryny oraz orzecznictwa, wedle których pogwałcenie jednej z naczelnych zasad procedury administracyjnej zapewniającej prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy stanowi o rażącym naruszeniu prawa (patrz: wyrok NSA z dnia 10 marca 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1699/94, System Informacji Prawnej LEX nr 26588, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego" Komentarz, wyd. C.H.Beck Warszawa 2004 r., str. 97). Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, zatem w rozpoznawanej obecnie sprawie winien był dotyczyć prawidłowości stanowiska odmawiającego J. M. płatności do gruntów rolnych. Jeśli nawet organ odwoławczy uznał, że decyzja w tej sprawie była przedwczesna, winien był ograniczyć się do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, celem załatwienia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR – w pierwszym rzędzie – sprawy związanej z przywróceniem terminu. W tym miejscu jeszcze raz zaznaczyć należy, że Sąd nie może zająć stanowiska w tej sprawie, gdyż nie stanowi ona przedmiotu postępowania sądowego. W rozpoznawanej sprawie, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stosuje się w sytuacji gdy organ odwoławczy nie zgadza się - z określonych powodów - z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, nie upoważnia on natomiast do równoczesnego orzekania w przedmiocie wychodzącym poza materię objętą pierwszoinstancyjną decyzją. Omawiana regulacja, stanowiąc, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i umarza postępowanie pierwszej instancji, może mieć zastosowanie jedynie do przypadku gdy zachodzą przesłanki do wyeliminowania wydanego w sprawie aktu i gdy jednocześnie prowadzone postępowanie stanie się bezprzedmiotowe. Niewątpliwe jest, że to ostatnie stwierdzenie dotyczy wyłącznie postępowania w przedmiocie tożsamym (pod względem podmiotowym i przedmiotowym) z tym, w jakim orzekał organ pierwszej instancji. Jak wykazano już wcześniej, tak się nie stało w rozpoznawanej przez Sąd sprawie, zatem w pełni uprawniony jest pogląd, iż Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. rażąco, bo w sposób oczywisty, naruszył również art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji wystąpienia opisanych wyżej naruszeń należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku oparto na przepisie art. 152 i 200 p.p.s.a.