II SA/Op 88/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz - spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi M. L. zastępowanego przez N. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. L., zastąpionego przez N. L., posługujących się w toku postępowania administracyjnego nazwiskiem "H.", które to nazwisko decyzją Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Kedzierzynie-Koźlu z dnia 24 lipca 2006 r. zmienione zostało na nazwisko "L.", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta Kedzierzyna-Koźla z dnia [...], nr [...] w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności na M. H., w kwocie 144 zł miesięcznie, na okres od 1 marca 2006 r. do 30 listopada 2006 r. i orzekająca o przyznaniu N. H. świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego na syna M. H., w okresie od 1 marca 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. w wysokości 144 zł miesięcznie, natomiast w okresie od 1 września 2006 r. do 31 stycznia 2008 r. w wysokości 153 zł miesięcznie. Uchylona zaskarżoną decyzją decyzja Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia [...], zawierająca pouczenie o czternastodniowym terminie do wniesienia odwołania za pośrednictwem organu wydającego decyzję, została odebrana przez N. H. w dniu 20 marca 2006 r. za pisemnym pokwitowaniem na kopii decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji, powołując się na przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych podano, że nie przyznano zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2006 r., gdyż wniosek złożony został dopiero w dniu 10 marca 2006 r. W obszernym piśmie, opatrzonym datą 7 kwietnia 2007 r., kierowanym do Wojewody Opolskiego, N. H. zawarła prośbę o pomoc w trudnej sytuacji osobistej. Opisując stan zdrowia syna M. podniosła, że od instytucji pomocowych nie uzyskała należnych świadczeń finansowych z powodu wadliwego orzeczenia o stanie zdrowia dziecka, które musiała kwestionować w postępowaniu odwoławczym. Wskazała, iż dopiero po uzyskaniu pozytywnego orzeczenia złożyła wniosek do Prezydenta Miasta Kedzierzyna-Koźla, który nie przyznał świadczenia od stycznia 2006 r., a dopiero od marca 2006 r. Zarzuciła, iż wcześniejsze złożenie wniosku było niemożliwe. W końcowej części pisma podała, iż nie napisała odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, ponieważ z pouczenia zawartego w decyzji wynika, iż należy je złożyć za pośrednictwem organu wydającego decyzję, a to – według jej oceny – byłoby nieobiektywne. Powyższe pismo wpłynęło do adresata w dniu 10 kwietnia 2006 r., co wynika z daty prezentaty. Pismem z dnia 14 kwietnia 2006 r. Wojewoda Opolski przekazał pismo N. H. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu celem załatwienia według właściwości jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Kedzierzyna-Koźla. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przed przystąpieniem do rozpatrzenia sprawy zwróciło się do Wojewody Opolskiego o przesłanie koperty potwierdzającej datę nadania odwołania oraz do N. H. o wyjaśnienie, czy pismo z dnia 7 kwietnia 2005 r. jest odwołaniem czy skargą na działalność Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, N. H. w piśmie z dnia 4 września 2006 r. stwierdziła, iż "w piśmie, które wystosowałam do Wojewody Opolskiego dnia 7 kwietnia 2006 r." nawiązywała do faktu, że czuje się bezsilna w egzekwowaniu pomocy. Ponownie podniosła, że przebieg postępowania związanego z orzekaniem o niepełnosprawności uniemożliwił skorzystanie ze świadczeń od dnia prawnie przyznanej jej dziecku niepełnosprawności, czyli od dnia 12 stycznia 2006 r. Decyzją z dnia [...], nr [...] organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji, orzekając o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 marca 2006 r. do 31 sierpnia 2006 r. w wysokości 144 zł miesięcznie, natomiast w okresie od 1 września 2006 r. do 31 stycznia 2008 r. w wysokości 153 zł miesięcznie. W uzasadnieniu wskazano na wstępie, iż organ odwoławczy uznał, że odwołanie wniesione zostało w terminie, a to ze względu na brak dowodu nadania odwołania oraz wynik postępowania wyjaśniającego, które wykazało, iż organ, do którego wniesiono odwołanie nie posiada takiego dowodu z powodu jego zniszczenia. Powołując się na przepisy art. 7 i 8 K.p.a. przyjęto, że odwołanie zostało wniesione w terminie. W skardze powtórzono argumenty podnoszone w odwołaniu wskazując, że krzywdzące jest pozbawienie dziecka dochodu za okres od stycznia do marca 2006 r., która to kwota mogłaby zostać wykorzystana na leczenie i rehabilitację. Organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego względu sąd może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (por. Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 s. 438), nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Z powyższych względów w pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jej nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez sąd niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (por. Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowo-administracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 307-308). Taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Co do zasady - przepisy procedury administracyjnej ustanawiają na wniesienie odwołania 14-dniowy termin obliczany od dnia doręczenia decyzji, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.). Obliczanie terminu, jako terminu określonego w dniach, następuje według zasad ustalonych w art. 57 § 1 K.p.a. Wskazane przepisy pozwalają na precyzyjne określenie zarówno początkowego, jak i końcowego momentu biegu terminu. Termin rozpoczyna swój bieg następnego dnia po dniu, w którym nastąpiło doręczenie lub ogłoszenie decyzji. Upływ ostatniego - czternastego dnia - uważa się za koniec terminu. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H. BECK Warszawa 2005, s. 591). Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu. W sytuacji, gdy organ dysponuje dowodami potwierdzającymi, że ustawowy termin nie został dochowany, nie ma on innej możliwości jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co wynika z przepisu art. 134 K.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Jak wynika z dowodów zawartych w aktach sprawy, decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] przyznająca zasiłek pielęgnacyjny została odebrana osobiście przez N. H. w dniu 20 marca 2006 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem na kopii decyzji. Z tego względu należało uznać, że od dnia 21 marca 2006 r. rozpoczął bieg ustawowy czternastodniowy termin do wniesienia odwołania i termin ten upłynął z dniem 3 kwietnia 2006 r., który przypadał na dzień tygodnia poniedziałek. Decyzja ta zawierała prawidłowe pouczenie o 14-dniowym terminie do wniesienia odwołania za pośrednictwem organu wydającego decyzję. Z lektury akt wynika, iż pismo N. H., potraktowane następnie jako odwołanie, opatrzone datą 7 kwietnia 2006 r., było adresowane do Wojewody Opolskiego. W piśmie tym N. H. wskazała wprost, że nie wnosiła odwołania do Samorządowego Kolegium w Opolu według pouczenia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej, podając przyczyny rezygnacji ze wskazanej drogi odwoławczej. Ponadto skarżąca, wezwana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, wyjaśniła też intencje, jakimi kierowała się formułując pismo do Wojewody Opolskiego, przy czym podała wyraźnie, iż pismo to wystosowała w dniu 7 kwietnia 2006 r. Pismo wpłynęło do Wojewody Opolskiego w dniu 10 kwietnia 2006 r. W ocenie Sądu, dowody zawarte w aktach sprawy wskazują, że upływ terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] nastąpił w dniu 3 kwietnia 2006 r. W świetle treści oświadczenia skarżącej, zawartego w piśmie z dnia 4 września 2006 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie organu odwoławczego, sprowadzającego się do stwierdzenia, że pismo potraktowane jako odwołanie skarżąca wystosowała do Wojewody Opolskiego w dniu 7 kwietnia 2006 r., nie może budzić również wątpliwości, iż pismo to skarżąca sporządziła dopiero w dniu 7 kwietnia 2006 r., a zatem w dacie uwidocznionej na tym piśmie, podczas gdy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 3 kwietnia 2006 r. W tak ustalonym stanie faktycznym, w ocenie Sądu, jednoznaczne jest, iż skarżąca nie dochowała terminu przewidzianego do wniesienia odwołania. Nie został jednocześnie złożony wniosek o przywrócenie uchybionego terminu. W przedmiotowej sprawie należało uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] nie zostało poprzedzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wystarczającymi czynnościami sprawdzającymi, jakie powinny zostać poczynione na etapie postępowania wstępnego oraz należytą oceną zgromadzonych w sprawie dowodów, w wyniku czego zamiast wydania, stosownie do art. 134 K.p.a., postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, doszło do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania złożonego z uchybieniem ustawowego terminu. W takiej sytuacji organ nie miał innej możliwości, jak tylko stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co wynika z przepisu art. 134 kpa. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Jedyną drogą wiodącą do uniknięcia konsekwencji wynikających z wniesieniem środka odwoławczego po terminie jest skorzystanie z instytucji przywrócenia terminu. Jednakże stosownie do treści art. 58 i 59 K.p.a. organ może przywrócić uchybiony termin wyłącznie na prośbę zainteresowanego, a nadto spełnione musza być warunki przewidziane prawem. Skarżąca w ogóle nie wnosiła o przywrócenie terminu, bezpodstawnie uznając, że ta okoliczność w zestawieniu z argumentami natury merytorycznej pod adresem decyzji organu pierwszej instancji nie ma znaczenia. Jak jednak wynika z powyższych wywodów taka sytuacja jest niedopuszczalna, zwłaszcza, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Rozpatrzenie odwołania złożonego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a więc decyzji, która stosownie do art. 16 § 1 K.p.a. korzysta z ochrony trwałości, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). W niniejszej sprawie wykazanie przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji, stanowiące kwalifikowaną wadę tej decyzji, jest przesłanką stwierdzenia jej nieważności przez sąd administracyjny, co przesądza o braku podstaw prawnych do badania przez Sąd merytorycznej argumentacji skargi oraz dokonywania w tym kontekście oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. W związku z powyższym, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 P.p.s.a.