II SA/Op 9/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., działając na podstawie art. 7, art. 8 ust. 1 i 3, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 36 pkt 1 lit. "b", art. 38, art. 106 ust. 1, ust. 3c i ust. 4, art. 110 ust.1, ust. 3, ust. 7, art. 147 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.), przyznał Z. W. zasiłek okresowy w wysokości 45,20 zł, stanowiącej 25% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny, ustalonym zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, na okres jednego miesiąca - od 1 maja 2006 r. do 31 maja 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni spełnia kryterium dochodowe, bowiem ustalony na podstawie zebranych dokumentów dochód rodziny stanowi kwotę 451,24 zł i nie przekracza kwoty 632 zł kryterium dochodowego ustalonego dla dwuosobowej rodziny, przy czym posiadane dochody nie wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Przywołując w uzasadnieniu decyzji treść art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ustawy organ podniósł, iż wielkość zasiłku okresowego uzależniona jest od ograniczonych możliwości finansowych OPS, a rozdział środków finansowych odbywa się w taki sposób, aby zapewnić pomoc jak największej liczbie osób potrzebujących, przy czym w ciągu miesiąca wynosi ona około 140 rodzin. Organ podał także, iż w 2006 r. na realizację zadań własnych gminy otrzymał środki finansowe w wysokości 4.166 zł miesięcznie. Środki te w całości są przeznaczone na pokrycie potrzeb w formie zasiłków celowych dla ok. 60 osób lub rodzin miesięcznie, stąd też zasiłki okresowe przyznawane są, zgodnie z art. 147 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w minimalnej wysokości. Dodał, że dotacja celowa z budżetu państwa w wysokości 23.300 zł miesięcznie jest przeznaczana na pokrycie zasiłków okresowych w minimalnej wysokości. Ponadto wskazał, że Rada Gminy [...] nie podjęła uchwały, o której mowa w art. 8 pkt 2 ustawy, i dlatego też nie obowiązują podwyższone kwoty kryterium dochodowego, uprawniające do zasiłku okresowego. Podkreślił, iż wysokość zasiłku okresowego zależy od uzasadnionych potrzeb strony oraz posiadanych środków i możliwości pomocy społecznej. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Z. W., kwestionując okres, na jaki przyznano zasiłek okresowy oraz wysokość tego zasiłku. Podniosła, iż oczekiwała od OPS uwzględnienia faktu przewlekłej choroby oraz braku pozytywnych rokowań co do szybkiego jej wyleczenia i z tego względu domaga się przyznania zasiłku co najmniej na pół roku. Zarzuciła organowi przewlekłość postępowania gdyż decyzję otrzymała dopiero po upływie dwóch miesięcy. Wskazała również, iż nieuwzględniano jej oświadczenia o ugorowaniu działki nr A i części działki nr B zgodnie z wymogami Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa, co jej zdaniem pozwala wprawdzie na uzyskanie wsparcia jednorazowego z ARiMR ale nie świadczy o prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie pozwala na to jej stan zdrowia. Odwołująca stwierdziła, że nie jest w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej związanej z chorobą własnymi środkami, zasobami i możliwościami, a przyznanie tak niskiego zasiłku okresowego i to na jeden miesiąc uniemożliwia jej życie w godnych warunkach. Wniosła jednocześnie o zbadanie, czy decyzje w sprawach z zakresu administracji rządowej wydawane i podpisywane przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. w imieniu Wojewody mają moc prawną, skoro osoba kierująca jednostką nie posiada uprawnień, o których mówi art. 122 ustawy o pomocy społecznej, a nadto czy sposób powołania przez Wójta Gminy [...] w dniu 2 grudnia 2005 r. Kierownika jest do przyjęcia w świetle obowiązujących przepisów, skoro nabór na to stanowisko nie był ogłoszony w Biuletynie Informacji Publicznej i tablicy informacyjnej w jednostce, ani także nie był ogłoszony w urzędowym publikatorze teleinformatycznym Urzędu Gminy [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2 - 3, i ust. 9 - 10, art. 38 ust. 1 - 3 oraz 147 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Dodatkowo wskazał, iż od dnia 1 października 2006 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) ustalone zostały następujące zweryfikowane kryteria dochodowe: 1/ dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości nieprzekraczającej 477 zł; 2/ dla osoby w rodzinie - w wysokości nieprzekraczającej 351 zł. Z kolei w § 1 ust. 1 pkt 2 lit. e tego rozporządzenia ustalono, że kwota dochodu z 1 ha przeliczeniowego wynosi 207 zł. Podkreślił, że obowiązek gminy przyznawania i wypłacania zasiłków okresowych i zasiłków celowych wynika z art. 17 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 cyt. ustawy, przy czym zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym, natomiast zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym, a więc organ pomocy społecznej zabezpieczając środki finansowe na realizację tych zasiłków powinien w pierwszej kolejności zabezpieczyć środki na realizację świadczeń obligatoryjnych (zasiłki okresowe), a w dalszej kolejności na realizację świadczeń fakultatywnych. Organ odwoławczy uznał, iż zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty organu dotyczące przyznawania zasiłków okresowych jedynie w minimalnej wysokości, gdyż dotacja celowa z budżetu państwa wystarcza wyłącznie na realizację tych świadczeń właśnie w minimalnej wysokości, nie znajdują uzasadnienia w przywołanych przepisach ustawy o pomocy społecznej. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie określa kwoty zasiłku okresowego przysługującego osobie spełniającej warunki ustawowe, albowiem ustawodawca posługuje się jedynie minimalną i maksymalną wysokością tego świadczenia, a to oznacza, iż wysokość zasiłku okresowego należy do uznania organu przyznającego to świadczenie. Uznanie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego. Wywiódł, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyczerpuje wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Przede wszystkim nie wynika z niego, jakimi środkami na wypłatę zasiłków okresowych dysponował organ w miesiącu, w którym przyznano stronie zasiłek (z podziałem na środki z budżetu państwa i środki z budżetu gminy), oraz ile konkretnie osób i rodzin wystąpiło o przyznanie pomocy w formie zasiłków okresowych, w tym czasie co skarżąca oraz jakie okoliczności zadecydowały o tym, że stronie przyznano zasiłek okresowy w minimalnej wysokości. Zdaniem organu brak powyższych informacji uniemożliwia dokonanie oceny, czy przyznana stronie wysokość zasiłku okresowego oraz jednomiesięczny okres przyznania tego zasiłku wynikają ze sprawiedliwego i racjonalnego rozdziału środków finansowych posiadanych przez organ i przeznaczonych na ten cel. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii upoważnienia Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie spraw pomocy społecznej organ stwierdził, iż Kierownik posiada takie upoważnienie. Odnośnie trybu powoływania Kierownika OPS organ wyjaśnił, iż sprawy z tego zakresu nie są sprawami administracyjnymi w rozumieniu art. 2 kpa i nie są rozstrzygane w trybie decyzji administracyjnej, stąd też nie mogą być przedmiotem rozstrzygania przez Kolegium. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. W. podniosła, iż nie zgadza się z tym, że dochód z gospodarstwa rolnego jest uznawany za realne dochody rodziny w przypadku ugorowania pola, bowiem jest to analogiczna sytuacja jak w przypadku osoby, która korzysta z urlopu bezpłatnego i nie wykazuje dochodu. Ponadto wniosła o rozpatrzenie kwestii powołania i wymagań kwalifikacyjnych Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2007 r., skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy nie powinien żądać od OPS w Ł. informacji dotyczących wypłaty zasiłków okresowych, ilości osób ubiegających się o nie oraz jakimi dysponuje środkami na te zasiłki, bowiem informacja o wykorzystaniu środków finansowych na wypłatę zasiłków okresowych zawarta jest w sprawozdaniu za I półrocze 2006 r. i ogłoszona na stronie internetowej Urzędu Gminy [...]. Wykazano w niej, że w 2006 r. na pomoc okresową Ośrodek Pomocy Społecznej otrzymał od Wojewody Opolskiego środki finansowe w wysokości 280.000 zł, natomiast wykorzystał w I półroczu 2006 r. kwotę 91.308 zł, co stanowi 32,6% wykonania planu rocznego. Zdaniem skarżącej, na dzień 30 czerwca 2006 r. OPS posiadał na koncie zaoszczędzone środki finansowe na zasiłki okresowe w kwocie 48.692 zł, tymczasem w uzasadnieniu decyzji Kierownik OPS podnosi, iż ma ograniczone możliwości finansowe. Skarżąca podniosła także, iż z zapisów księgowych można sprawdzić i prześledzić sposób wydawania środków na pomoc okresową. Wyjaśniła także, iż nie kwestionuje tego, że Kierownik OPS posiada upoważnienie Wójta Gminy [...] do wydawania decyzji, ale to, czy posiada on odpowiednie kwalifikacje do zajmowania tego stanowiska oraz czy został zachowany tryb jego powołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten bada prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej PPSA). Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organ odwoławczy podjął decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 KPA. Przepis ten upoważnia do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W doktrynie przyjmuje się, że organ odwoławczy może zastosować ten przepis, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, tj. gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo w sposób rażący naruszono w tym postępowaniu przepisy procesowe (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: "KPA Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, str. 612 i nast.). Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W tym miejscu powołać wypada również art. 136 KPA przyznający organowi odwoławczemu kompetencje do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Stąd też konieczność przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (por. wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1591/97, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 47900). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 KPA) powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 KPA (por. wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 7/99, opublikowany w OSNP 2000/9/338). Podkreślić również wypada, iż organ odwoławczy obowiązany jest przed wszystkim do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu I instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości. Kontrola organu odwoławczego powinna więc być zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, co wynika wprost z art. 138 KPA (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1998 r., sygn. akt III SA 1379/97, opublikowany ONSA z 1999 r., nr 3, poz. 85). Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, jakimi środkami finansowymi dysponował na wypłatę zasiłków okresowych. W tym zakresie podał, iż na realizację zadań własnych gminy otrzymał środki w kwocie 4.166,00 zł miesięcznie oraz dotację z budżetu państwa w wysokości ok. 23.000 zł miesięcznie, która została przeznaczona na pokrycie zasiłków w minimalnej wysokości. Ponadto wyjaśnił również, iż w ciągu miesiąca o przyznanie zasiłku okresowego ubiega się ok. 140 rodzin. Za bezpodstawne zatem należy uznać wywody organu odwoławczego, iż organ I instancji nie wskazał, jakie ustalenia legły u podstaw przyznania wnioskodawczyni zasiłku okresowego w minimalnej wysokości. W świetle poczynionych na wstępie rozważań prawnych, stwierdzić również należy, iż wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze braki postępowania dowodowego organu I instancji powinny zostać uzupełnione w ramach postępowania wyjaśniającego organu odwoławczego. Takie uprawnienie przyznaje organowi odwoławczemu art. 136 KPA. Nie sposób w tym zakresie nie odnieść się także do zawartych w piśmie procesowym skarżącej twierdzeń, iż informacje o wykorzystaniu środków finansowych na wypłatę zasiłków okresowych przedstawione zostały w sprawozdaniu za I półrocze 2006 r. i ogłoszone na stronie internetowej Urzędu Gminy [...]. Jak słusznie zauważyła skarżąca organ odwoławczy miał możliwość dokonania analizy wypłat zasiłków okresowych w oparciu o dokumentację prowadzoną przez OPS w Ł. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie argumentacja organu odwoławczego, iż nie posiadał on możliwości zgromadzenia we własnym zakresie informacji umożliwiających dokonanie oceny zasadności i prawidłowości decyzji organu I instancji. Organ, mając możliwość uzupełnienia dowodów, zobligowany był do dokonania ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wyjaśnienia występujących - w jego ocenie - wątpliwości. Zdaniem Sądu uzupełnienie materiału dowodowego nie wymagało od organu uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, stąd też brak było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 KPA. Podkreślić bowiem jeszcze raz należy, iż wydanie tego rodzaju decyzji stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Nie przeczy temu i to, że jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wysokość zasiłku okresowego należy do uznania organu przyznającego to świadczenie. Organ odwoławczy trafnie wskazał, iż uznanie to nie może mieć charakteru dowolności, jednakże nie stwierdził w jakim zakresie organ I instancji przekroczył granice tego uznania. Brak uzasadnienia organu w tym zakresie narusza dyspozycję art. 107 § 1 KPA. Nadto organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący jakie okoliczności powinny zostać wyjaśnione w postępowaniu pierwszo - instancyjnym, a także jakie należy w tym zakresie przeprowadzić dowody. Na marginesie warto powiedzieć, że co prawda są w pełni zrozumiałe opory organów odwoławczych w zakresie kreowania rozstrzygnięć należących do sfery uznania administracyjnego i z natury rzeczy podejmowanych z reguły przez organy I instancji, ale po uchyleniu przepisu art. 138 § 3 KPA intencją i zamiarem ustawodawcy było wyposażenie organów II instancji w pełnię kompetencji w zakresie orzekania w tego rodzaju sprawach. Uprawnienie to może służyć nie tylko korygowaniu określonych uchybień organów I instancji, ale winno być wykorzystywane do kształtowania właściwej wykładni i prawidłowego stosowania przepisów wyposażających organy jednostek samorządu terytorialnego w prawo decydowania w granicach uznania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zgłoszonego przez skarżącą zarzutu dotyczącego trybu powołania Kierownika OPS w Ł. oraz wymaganych kwalifikacji, podkreślić należy, iż w ramach skargi sądowoadministracyjnej nie podlegają badaniu kompetencje osób upoważnionych przez właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego do wydawania decyzji administracyjnych. Jak zasadnie bowiem zauważył organ odwoławczy, sprawy z tego zakresu nie są sprawami administracyjnymi w rozumieniu art. 2 KPA i nie są rozstrzygane w trybie decyzji administracyjnej, stąd też nie mogły one być przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały konieczność uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku oparto na dyspozycji art. 152 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, a przy tym ze względu na to, że organ odwoławczy winny będzie rozpoznać sprawę od nowa w jej całokształcie, jego obowiązkiem będzie merytoryczne odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania, w tym także do kwestii związanych z okresem na jaki powinien być przyznany zasiłek, w podnoszonych przez skarżącą realiach sprawy, a także do kwestii dochodowości gospodarstwa rolnego skarżącej.