II SA/Op 90/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Krupiński Sędziowie WSA Elżbieta Kmiecik WSA Krzysztof Bogusz – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi G. G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez G. G. jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Wnioskiem z 14 maja 2006 r. G. G. jako właściciel nieruchomości rolnych położonych w G., gmina [...], domagała się przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. W wyniku kontroli administracyjnej wykryto błędy dotyczące kontroli krzyżowej z innymi producentami rolnymi na działkę ewidencyjna o numerze A, o powierzchni 3, 28 ha oraz błędy dotyczące zawyżenia powierzchni działek ewidencyjnych wykorzystywanych w celu rolniczym, to jest działek o numerach B, o powierzchni użytkowanej rolniczo 0,29 ha i działki C, o powierzchni użytkowanej rolniczo 0,40 ha. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu odmówił stronie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wraz z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. W uzasadnieniu podniesiono, że w wyniku przeprowadzonego postępowania organ stwierdził, że powierzchnia deklarowana co do której był rozpatrywany wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w roku 2006 wynosiła 5,93 ha. Tymczasem powierzchnia stwierdzona, kwalifikująca się do uzyskania płatności, wynosiła 2,92 ha. Wyliczona procentowo różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli administracyjnej jest większa niż 50%. Dlatego – zdaniem organu – płatność w roku 2006 nie przysługuje. Dodatkowo na producenta rolnego organ nałożył sankcję w kwocie odpowiadającej różnicy miedzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną. Kwota ta będzie potrącana z płatności, do której producent będzie uprawniony w ramach wniosków składanych przez niego w czasie trzech kolejnych lat kalendarzowych. Wysokość sankcji w tym okresie ustalono na 831,60 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 3 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U.2004 nr 6 poz.40 ze zm.), art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach 4 i 4 a tego Rozporządzenia (Dz. Urz. WE nr L345 z 20 listopada 2004 r.) i art. 51 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE nr L141 z 30 kwietnia 2004 r.). Wymieniona decyzja organu I instancji została doręczona na adres strony w dniu 23 listopada 2006 r. Przesyłkę tą odebrał A. G., przy czym doręczyciel zaznaczył, że osoba odbierająca korespondencję jest synem adresatki. G. G. złożyła odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu, które wniosła do organu 12 grudnia 2006 r. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu i przyznania płatności bezpośrednich podniosła, że nie zamierzała "zawyżać" wniosku. Stwierdzone błędy to wynik wprowadzenia jej w błąd przez pracownika organu, który przyjmował wniosek. Podniosła, że "miała poprawnie wypełniony wniosek, a mimo to kazano jej poprawić areał działek o numerach C i A" i dlatego wystąpiły nieścisłości. Podniosła, że "użytkuje rolniczo 40 arów z działki C a powierzchnia tej nieruchomości to 0,58 ha. Podobny błąd wystąpił co do działki nr A". Zaznaczyła także, że jest "dzierżawcą działki o numerze ewidencyjnym B pierwszy rok i właściciel udostępnił jej błędny nakaz płatniczy z 2004 r. na podstawie którego wypełniła swój wniosek". Postanowieniem z [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na podstawie art. 134 Kpa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W motywach tego aktu organ odwoławczy podkreślił, że decyzja I – instancyjna z [...] została odebrana przez syna strony 23 listopada 2006 r. Wniesienie odwołania 12 grudnia 2006 r. jest spóźnione. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, o czym organ G. G. pouczył. Jeśli datą doręczenia decyzji był 23 listopada 2006 r. to termin do wniesienia odwołania upływał 7 grudnia 2006 r. Wniesienie środka odwoławczego 12 grudnia 2006 r. jest złożeniem odwołania po upływie ustawowego terminu. Zgodnie z art. 134 Kpa organ odwoławczy musiał stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co według niego oznaczało, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z [...], odmawiająca przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, stała się ostateczna z dniem 7 grudnia 2006 r. W powołanej już wyżej skardze sądowoadministracyjnej G. G. domaga się uchylenia zaskarżonych aktów organów obu instancji i ponownie wyjaśniła na czym polegał błąd w wypełnieniu wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Treść uzasadnienia skargi odnosi się do argumentów decyzji organu I instancji, nie ma w niej natomiast zarzutów co do ewentualnych uchybień organu odwoławczego przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację nie znajdując podstaw do zastosowania art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz.1270 ze zm.) dalej zwana P.p.s.a. Na rozprawie strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. Skarżąca przyznała, że odwołanie złożyła z opóźnieniem, gdyż "decyzję otrzymał syn i położył w swoim pokoju zapominając jej ją doręczyć". Strona skarżąca przyznała także, że A. G. jest osobą dorosłą i wspólnie z nią zamieszkałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. W niniejszej sprawie kontroli sądowej poddane zostało postanowienie organu odwoławczego, wydane na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Regulacje prawne w zakresie postępowania administracyjnego realizują konstytucyjną zasadę prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Przepis art. 127 § 1 K.p.a. stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie natomiast z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Podkreślić należy znaczenie elementu "terminu" i jego dochowania w stosunkach administracyjnoprawnych, w świetle prawa procesowego. Od jego spełnienia uzależniona jest możliwość podjęcia skutecznej obrony interesu prawnego przez stronę, w toku postępowania administracyjnego. Termin określony w przepisie art. 129 § 2 K.p.a., jest bowiem terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Dlatego warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie czternastodniowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. W związku z tym, po otrzymaniu odwołania, organ odwoławczy, obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Podkreślić bowiem należy, że każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy stwierdza to uchybienie. Dodać także należy, że przewidziane w art. 134 K.p.a. postanowienie organu odwoławczego stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu wydaje się wtedy, gdy odwołujący się - a konkretnie strona - nie zachowała terminu do wniesienia odwołania i nie złożyła prośby o przywrócenie terminu. Przy czym każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu, już stanowi jego uchybienie (por. wyr. NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665 - LEX nr 29284; wyr. NSA z dnia 18 października 1995 r., SA/Gd 2865/94 - LEX nr 26997). Ponadto, przed wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu może być konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a wówczas organ odwoławczy obowiązany jest, zgodnie z art. 81 K.p.a., do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do będącej przedmiotem wyjaśnienia okoliczności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1996 r., SA/Gd 2571/94 – LEX nr 27366). Oceniając natomiast dochowanie terminu do wniesienia odwołania, należy wziąć pod uwagę regulację z art. 40 § 1 zdanie pierwsze K.p.a., która nakłada obowiązek na organ administracji publicznej doręczania decyzji stronie postępowania. W przypadku, gdy stroną postępowania jest osoba fizyczna, wówczas, decyzję doręcza się tej osobie w jej mieszkaniu lub np. domownikowi (art. 42 § 1 K.p.a. w związku z art. 43 Kpa). Dodatkowym miejscem doręczenia - osobie fizycznej - jest lokal organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie (art. 42 § 2 K.p.a.), a także na zasadzie art. 42 § 3 K.p.a. każde miejsce, gdzie zastanie się adresata. Decyzja bowiem doręczona adresatowi może wywołać skutki prawne, jakie przepisy procedury administracyjnej wiążą z doręczeniami, w tym, do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.). Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia, odnotować należy, iż istotną kwestią w niniejszej sprawie jest okoliczność trybu i daty doręczenia decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania liczony jest od dnia doręczenia decyzji, z tym, iż o doręczeniu decyzji decyduje potwierdzenie tego doręczenia poprzez podpis adresata – osoby fizycznej, odbierającej tę decyzję, ze wskazaniem daty odbioru (art. 46 § 1 K.p.a.). W rozpatrywanej sprawie okoliczności faktyczne dotyczące daty wydania decyzji I instancyjnej i trybu oraz daty jej doręczenia pozostawały bezsporne. Co więcej skarżąca G. G. przyznała także przez sądem, że A. G. to jej syn, wspólnie z nią zamieszkujący. Przyznała, że syn odebrał przesłaną jej przez organ decyzję w dniu wskazanym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, czyli 23 listopada 2006 r. Wyjaśniła także, że złożyła odwołanie z opóźnieniem, gdyż odbierający przesyłkę syn zamiast przekazać ją jej niezwłocznie uczynił to z opóźnieniem. Dlatego też strona nie zarzucała w skardze uchybień organu odwoławczego przy wydawaniu postanowienia w trybie art. 134 Kpa, lecz skupiła się na kolejnym, w ślad za odwołaniem, wyjaśnianiu przyczyn błędnego złożenia, ściślej wypełnienia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W tych warunkach należy stwierdzić, że odwołanie wniesione przez stronę było oczywiście spóźnione i ustalenia organu odwoławczego zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz zastosowana podstawa prawna są prawidłowe. Strona wnosząca skargę do sądu obowiązana jest wyczerpać środki zaskarżenia w administracyjnym toku instancji (por.: art. 15 i art. 16 Kpa). Warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie trybu odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia przepis § 2 tego artykułu rozumie sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie. Zatem do merytorycznego rozpoznania zasadności decyzji organu I instancji odmawiającej stronie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych koniecznym było, aby G. G. złożyła odwołanie w terminie przewidzianym w art. 129 Kpa. Jeśli tak się nie stało to sąd rozpoznający niniejszą skargę zajmował się tylko proceduralnym zagadnieniem wynikającym z zaskarżenia postanowienia w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania i nie oceniał meritum sprawy administracyjnej, którego dotyczył wniosek z 14 maja 2006 r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. To co wymaga końcowo podkreślenia to i ta okoliczność, że organ odwoławczy uzasadniając postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania wskazywał stronie na ustawową możliwość przywrócenia terminu. W szczególności wskazał na instytucję przewidzianą w art. 58 Kpa z tym oczywiście zastrzeżeniem, że do przywrócenia terminu uchybionego przez stronę koniecznym jest uprawdopodobnienie, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Dodatkowo organ wskazał, że wniosek składany w trybie art. 58 Kpa wymaga także zachowania terminu przewidzianego w § 2 tego artykułu. W konsekwencji wobec braku podstaw do ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit c, a także wobec braku stwierdzenia innych uchybień nakazujących uwzględnienie skargi w ramach kognicji sądu przewidzianej w art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd skargę G. G. oddalił.