II SA/Op 90/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu Kędzierzyńsko - Kozielskiego z dnia 18 grudnia 2008 r., nr XXV/157/2008 w przedmiocie zgody na oddanie lokalu w najem w trybie przetargowym 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W dniu 18 grudnia 2008 r. Rada Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego, działając na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XXV/157/2008 w sprawie wyrażenia zgody na oddanie w najem w trybie przetargowym, na okres do 31 grudnia 2016 r., z przeznaczeniem na cele medyczne, lokalu użytkowego położonego w budynku przy Placu Wolności 1 w Kędzierzynie-Koźlu. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożył Wojewoda Opolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tą regulacją do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, a do czasu określenia zasad, zarząd może dokonywać opisanych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu. W rozpatrywanym przypadku Rada Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego podjęła w dniu 29 czerwca 2001r. uchwałę Nr XXXIII/158/2001 w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości stanowiących własność Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego lub będących w użytkowaniu wieczystym Powiatu oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata (opubl. w Dz. Urz. Woj. Opolskiego Nr 64, poz. 481 ze zm.), a w jej § 4 ust. 1 pkt 3 wyraziła zgodę na oddawanie nieruchomości w najem przez Zarząd, przy czym w żadnym innym postanowieniu uchwały Rada nie zastrzegła, że Zarząd zobowiązany jest do uzyskania zgody na oddanie nieruchomości w najem. Stąd, w ocenie strony skarżącej, Rada Powiatu po uchwaleniu aktu realizującego delegację wynikającą z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym straciła swoje kompetencje do wyrażania zgody w indywidualnych sprawach w zakresie uregulowanym tym aktem generalnym, chyba że co innego wynika z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Powyższego nie może zmienić wyjaśnienie Wiceprzewodniczącej Rady Powiatu zawarte w piśmie z dnia 14 stycznia 2009 r., że § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XXXIII/158/2001 powinien zostać wykreślony przy okazji wykreślenia z niej § 15, na mocy uchwały zmieniającej z dnia 30 maja 2006 r., Nr XL/326/2006. Ponadto Wojewoda Opolski zwrócił uwagę na zbędne wskazanie w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały - art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który mógłby mieć zastosowanie w przypadku gdyby Rada wyraziła zgodę na oddanie w najem lokalu użytkowego w trybie bezprzetargowym. Podniósł także, iż przed złożeniem skargi zwrócił się do Przewodniczącej Rady Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z prośbą o sprecyzowanie podstawy prawnej uchwały Nr XXV/157/2008, na którą to prośbę uzyskał wyjaśnienie, że podstawą prawną podjęcia przedmiotowej uchwały był art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym. Dalej zaakcentował, powołując się na treść uzasadnienia do uchwały, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wyrażeniem zgody na zawarcie kolejnej umowy najmu dotyczącej tej samej nieruchomości, gdyż owa zgoda dotyczy nieruchomości wcześniej zajmowanej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Kędzierzynie-Koźlu. Dalej skarżący wywodził, że Rada Powiatu podjęła dwie różne uchwały o odmiennym charakterze, dotyczące jednej czynności prawnej Zarządu. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały XXXIII/158/2001, mającej walor aktu prawa miejscowego, oddawanie nieruchomości w najem zostało przekazane do kompetencji Zarządu Powiatu. Na mocy powyższej regulacji Zarząd może gospodarować mieniem powiatu, w tym oddać nieruchomość w najem na okres powyżej 3 lat lub na czas nieokreślony bez żadnych szczególnych ograniczeń. Z kolei w uchwale Nr XXV/157/2008, mającej charakter aktu wewnętrznego, Rada wyraziła zgodę na oddanie przez Zarząd w najem lokalu użytkowego na okres przekraczający 3 lata, określając przy tym cel, jaki ma realizować przyszły najemca tej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, Rada Powiatu może w dowolnym czasie dokonać zmiany treści uchwały Nr XXXIII/158/2001 i postanowić, że Zarząd Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego będzie mógł wynajmować nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub nieoznaczony dopiero po uzyskaniu zgody Rady Powiatu, jednak do czasu dokonania takiej zmiany, również Rada Powiatu jest związana postanowieniami uchwalonego przez siebie aktu prawa miejscowego. Rada Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego wniosła o oddalenie skargi Wojewody Opolskiego, podnosząc, iż w uchwale z dnia 29 czerwca 2001 r., Nr XXXIII/158/2001 w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości stanowiących własność Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego lub będących w użytkowaniu wieczystym Powiatu oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, nie określono zasad wynajmowania nieruchomości. Dalej wyjaśniła, że cyt. § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XXXIII/158/2001 zamieszczony jest w tytule "Przepisy ogólne". Postanowienia tego przepisu korespondowały w dniu podejmowania uchwały z jej § 15. Wówczas jedyną zasadą, jaką Rada określiła Zarządowi Powiatu przy wynajmowaniu nieruchomości był czasookres trwania najmu. Po wykreśleniu z uchwały § 15 przyjęto - i taka była wola Rady - iż w uchwale tej nie ma wskazanych zasad najmu nieruchomości na okres powyżej 3 lat, a w każdym przypadku takiej umowy, decyzję w indywidualnej nawet sprawie pozostawiono woli Rady Powiatu. Dalej Powiat wyjaśnił, iż zgodnie z postanowieniami art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym Zarząd Powiatu posiada uprawnienie do wynajmowania nieruchomości na okres do 3 lat. W trakcie rozprawy administracyjnej pełnomocnik Wojewody Opolskiego podtrzymał wnioski i stanowisko wyrażone w skardze, dodając, iż zasady o których mowa w art. 12 pkt 8 lit. a zostały określone także w § 13 uchwały z 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też prawo narusza, i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Dla uporządkowania czynionych rozważań konieczne jest przypomnienie, iż w dniu 29 czerwca 2001 r. skarżona Rada podjęła uchwałę Nr XXXIII/158/2001 w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości stanowiących własność Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego lub będących w użytkowaniu wieczystym Powiatu oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Podstawę prawną tej uchwały stanowił art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, przyznający radzie powiatu wyłączną kompetencję do stanowienia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.). We wskazanej uchwale, w interesującym nas zakresie, § 4 ust. 1 pkt 3 stanowił o wyrażeniu zgody m.in. na oddawanie przez Zarząd Powiatu nieruchomości w najem, z § 15 wynikało, że Zarządowi Powiatu udzielono upoważnienia do wynajmowania nieruchomości na okres do 10 lat, natomiast w § 13 postanowiono, że określa się następujące zasady wynajmowania nieruchomości: "Czynsz najmu (...) może być uchwalany według stawek wynikających z Uchwał Gminy, na terenie których nieruchomość jest położona (ust. 1). Wysokość stawki czynszu (...) dla danej nieruchomości ustala Zarząd Powiatu w drodze uchwały" (ust. 2). Uchwałą z dnia 30 maja 2006 r. (Nr XL/326/2006) Rada Powiatu skreśliła § 15 uchwały z dnia 29 czerwca 2001 r., pozostawiając w mocy jej § 4 ust. 1 pkt 3 i § 13. Z przedstawionego stanu prawnego jasno wynika, iż w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały, mimo wykreślenia zapisów odnośnie okresu na jaki Zarząd Powiatu mógł bez zgody Rady Powiatu wynająć nieruchomość, istniały pewne regulacje, które określały zasady dotyczące m.in. wynajmowania nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie Rady, iż § 15 uchwały z dnia 29 czerwca 2001r. był jedynym przepisem regulującym omawiane zasady. Prezentując taki wadliwy pogląd i podejmując skarżoną uchwałę, Rada Powiatu naruszyła w sposób istotny art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad, zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu. Odtworzenie treści i sensu omawianego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości i przy jego odczytaniu nie ma potrzeby sięgania do innych sposobów wykładni, poza językową. Wynika z niego jednoznacznie, że kompetencja rady do wyrażenia zgody została przez ustawodawcę ograniczona do ściśle wskazanej grupy umów, tj. zawieranych na czas oznaczony przekraczający trzy lata lub na czas nieoznaczony i do kolejnych umów zawieranych po upływie trzyletniego okresu. Z tego względu, na podstawie argumentacji a contrario do postanowień tego przepisu, uprawnione jest stwierdzenie, że zawieranie umów na czas oznaczony nie dłuższy niż trzy lata należy do organu wykonawczego - zarządu powiatu, gospodarującego mieniem powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy). Ponadto z omawianego przepisu wynika również, że wskazywana zgoda rady powiatu m.in. na wynajmowanie nieruchomości wyrażana jest do czasu ustanowienia zasad w przedmiocie określonym przytoczoną wyżej regulacją, chyba że w przepisach uchwały organ stanowiący wyraźnie przewidzi taki wymóg, co jednakże nie nastąpiło w niniejszej sprawie. Nadmienić także trzeba, że rozważany przypadek nie obejmuje sytuacji, gdy organ stanowiący wyraża zgodę na zawarcie kolejnej umowy najmu dotyczącej tej samej nieruchomości. Mówiąc inaczej, jeśli komentowane zasady nie zostaną określone przez radę powiatu, to organ wykonawczy może co prawda dokonać przedmiotowej czynności prawnej, ale tylko za zgodą rady powiatu. Po tych wyjaśnieniach oczywisty jest pogląd, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ stanowiący Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego błędnie zastosował treść art. 12 pkt 8 lit. a ustawy. Wydaje się, że zaskarżony organ w podobny sposób do zaprezentowanego powyżej interpretuje art. 12 pkt 8 lit. a ustawy, natomiast do naruszenia tego przepisu doszło wskutek błędnego przekonania, iż jedyną zasadą - o jakiej mowa w art. 12 pkt 8 lit. a ustawy - było określenie Zarządowi Powiatu przy wynajmowaniu nieruchomości czasokresu trwania najmu. Potwierdza to dodatkowo stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że "Po wykreśleniu z uchwały § 15 przyjęto, i taka była wola Rady, iż w uchwale tej nie ma wskazanych zasad najmu nieruchomości na okres powyżej 3 lat". Jak podniesiono wcześniej, omawiane zasady obiektywnie istnieją i faktu tego nie może zmienić wola Rady, czy też argument o braku w obecnym stanie prawnym postanowień co do czasokresu na jaki Zarząd może wynająć lokal. Trafnie podniesiono w skardze, że brak takich postanowień oznacza tylko tyle, że Zarząd może oddać nieruchomość w najem bez żadnych szczególnych ograniczeń dotyczących okresu na jaki umowa może być zawarta. Ponadto, słusznie wywodzono w skardze, że wydanie spornej uchwały doprowadziło do powstania bardzo niepożądanej sytuacji, gdyż w obiegu prawnym pozostają dwie różne uchwały, traktujące odmiennie uprawnienie Zarząd Powiatu do zawarcia umowy najmu lokalu na okres powyżej trzech lat. W uchwalonym akcie prawa miejscowego z dnia 29 czerwca 2001 r. Zarząd jest upoważniony do samodzielnego decydowania o dokonaniu wskazanej czynności prawnej, natomiast z zaskarżonej uchwały, czyli z aktu o charakterze wewnętrznym wynika obowiązek ubiegania się o zgodę na dokonanie tej czynności. W tym miejscu podkreślić trzeba, że Rada Powiatu obowiązana jest przestrzegać przepisów prawa, w tym prawa miejscowego, a więc łamiąc postanowienia dotyczące udzielonego wcześniej upoważnienia zawartego w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XXXIII/158/2001 Rada naruszyła istotnie także ten właśnie przepis. Z tych wszystkich przyczyn należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, bowiem popełnione naruszenia mają charakter naruszeń istotnych, przy czym od razu wyjaśnić trzeba, że pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4, str. 30 31). Nadto jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi, czyli w sprawie badanej - art. 12 pkt 8 lit. a ustawy. Z kolei, za uznaniem, iż doszło do istotnego naruszenia także przytoczonego wyżej postanowienia statutowego (§ 4 ust. 1 pkt 3) przemawia oczywistość popełnienia tegoż naruszenia, jak i okoliczność, że Rada nie respektuje własnych regulacji o charakterze generalnym i wypowiada się w kwestiach pozostających w kompetencji innego organu. W dalszej kolejności Sąd badał prawidłowość kolejnego zarzutu skargi, odnoszącego się do zbędnego przywołania w podstawie prawnej art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wskazany przepis odsyła w zdaniu pierwszym do odpowiedniego stosowania ust. 1 przy zawieraniu m.in. umów najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Natomiast w zdaniu drugim - istotnym dla celów kontroli legalności skarżonego aktu - stanowi, iż wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z kolei ust. 1 komentowanej regulacji wprowadza zasadę sprzedaży nieruchomości lub jej oddawania w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, określając jednocześnie w ust. 2 i 3 wyjątki od tej zasady. Skoro zatem w niniejszej sprawie Rada Powiatu nie wyraziła zgody na wynajem nieruchomości w formie bezprzetargowej, nie było powodów do wskazywania tego przepisu w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Opisany ostatnio błąd, aczkolwiek wymagający odnotowania, nie mógł stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Jednak, uwzględniając fakt, że wcześniej wykazane naruszenia prawa mają istotny charakter, oraz to, że od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie upłynął jeden rok (art. 82 ust. 1ustawy), Sąd - działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu uchwały, zawarte w pkt 2 sentencji, znajduje uzasadnienie w art. 152 P.p.s.a.