II SA/Op 91/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005 r. sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Przedmiotem sprawy jest przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący D. A. domagał się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] i Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. z dnia [...] przyznającej stronie pomoc w formie zasiłku okresowego na okres od 1 września do 30 października 2004 r. Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. Podejmując czynności z urzędu Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w O. przeprowadził aktualizacyjny wywiad środowiskowy u osoby korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej. W wywiadzie z dnia 23 września 2004 r. pracownik socjalny ustalił, że D. A. mieszka w O. w domu jednorodzinnym, który zajmuje wraz z dwoma uczącymi się jeszcze córkami. Na utrzymanie rodzina posiada rentę pobieraną z ZUS w kwocie 756,78 zł i zasiłek stały w kwocie 63,70 zł. Dochód łączny stanowi zatem kwotę 820, 48 zł co daje na osobę 273,49 zł. Ponadto ustalono, że D. A. jest całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji. W sierpniu i wrześniu 2004 r. korzystał z pomocy społecznej a przyznane mu świadczenia to zasiłki celowe w kwotach 80 zł i 100 zł. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 17 ust 1 pkt 4, art. 36 pkt 1 lit b, art. 38 ust. 1 - 5, art. 101 ust. 1, art. 102 ust. 1 i 2 , art. 106 ust. 1, art. 109 i art. 147 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593 ze zm.) Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. przyznał stronie świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w wysokości 127, 52 zł miesięcznie na okres od 1 września 2004 do 30 października 2004 r. W motywach decyzji podniesiono, że strona wystąpiła dnia 30 sierpnia 2004 r. o przyznanie zasiłku celowego specjalnego na refundacje zakupu okularów leczniczych przepisanych przez lekarza okulistę. Pierwszy wywiad środowiskowy z dnia 8 września 2004 r. wykazał, że strona w pierwszej kolejności uprawniona jest do pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego w wysokości stanowiącej różnice pomiędzy kryterium dochodowym rodziny a dochodem faktycznym rodziny. W przypadku strony jest to kwota 127, 52 zł (kryterium dochodowe 948 zł minus łączny dochód rodziny 820, 48 zł). W tej sytuacji organ postanowił przyznać stronie przysługujący jej zasiłek okresowy z urzędu. Także pomoc w takiej formie zdaniem organu może być przeznaczona na zaspokojenie potrzeb zgłoszonych przez D. A. w dniu 8 września 2004 r. na dofinansowanie zakupu okularów i dojazdów do dziennego domu opieki. Zasiłek okresowy przysługuje osobom bądź rodzinom, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie lub z innych przyczyn, jeżeli dochód strony jest niższy niż kryterium dochodowe ustalone w ustawie o pomocy społecznej. Wysokość zasiłku okresowego stanowi zatem różnicę między kryterium dochodowym a udokumentowanym dochodem rodziny. Zwrócono uwagę, że w 2004 r. w przypadku rodziny minimalna wysokość zasiłku stanowi 15 % tej różnicy a na kwotę przyznaną konkretnie D. A. składa się 19,13 zł w ramach dotacji celowej na zasiłki okresowe z budżetu państwa i 108, 39 zł ze środków własnych gminy. W odwołaniu od tej decyzji D. A. wniósł o jej uchylenie i podwyższenie przyznanego świadczenia. Zwrócił uwagę na cel jakiemu służy przyznawany zasiłek okresowy. Podniósł, że szczególnie osoba niepełnosprawna ma prawo do takiego zabezpieczenia społecznego, które uwzględnia zwiększone koszty utrzymania wynikające z niepełnosprawności. Stanowią o tym przepisy art. 8 pkt 2 i art. 38 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej. Odwołujący się podniósł, że w piśmie z dnia 12 maja 2004 r. kierowanym do organu pierwszej instancji w innej sprawie postulował o wystąpienie do Rady Miasta [...] o podjęcie uchwały w trybie powołanego art. 38 pkt 6 ustawy, mimo to nie otrzymał dotychczas odpowiedzi organu pierwszej instancji ani Prezydenta Miasta [...]. Rozstrzygając odwołanie D. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W motywach decyzji po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy przywołano zasady wynikające z art. 2 ust 1 i art. 8 ust 1 oraz ust 2 ustawy o pomocy społecznej. Zwrócono też uwagę, że stosowanie do treści art. 38 ust 2 ustawy zasiłek okresowy przysługuje rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny, w szczególności ze względu np. na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, lub bezrobocie. Zasiłek ten w przypadku rodziny ustala się do wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym rodziny a faktycznym dochodem tej rodziny, przy czym kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50 % różnicy miedzy kryterium dochodowym a dochodem tej rodziny. W 2004 roku minimalna wysokość zasiłku okresowego dla rodziny w oparciu o przepis art. 147 ust 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wynosi 15 %. Zwrócono wreszcie uwagę, że przy tak określonych zasadach strona spełnia przesłanki do przyznania zasiłku okresowego a jego wysokość jest pochodną kryterium dochodowego rodziny i faktycznego dochodu rodziny wynosząc 127, 52 zł. Nie ma podstaw prawnych do przyznania wyższego zasiłku wobec braku uchwały Rady Miasta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. A. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji i przyznania wyższego zasiłku okresowego, w szczególności powołując się na art. 8 ust 2 ustawy o pomocy społecznej wskazywał na przyznane radzie gminy kompetencje do podwyższenia kwoty kryterium dochodowego. Wywodził, że organ pierwszej instancji nie podjął kroków zmierzających do podjęcia uchwały przez Radę Miasta [...]. Podnosił, że wielokrotnie występował w tej sprawie tak do organu jak i jego jednostek nadrzędnych. Wywodził, że z samej istoty niepełnosprawności wynika wzrost kosztów utrzymania, a skoro jego niepełnosprawność, jak i jej stopień są wystarczająco udokumentowane w materiale dowodowym sprawy to ma prawo oczekiwać takich działań organu, które doprowadzą do podwyższenia górnej granicy zasiłku okresowego w oparciu o przepis art. 38 ust 6 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego granice zasiłku okresowego jako formy pomocy społecznej stanowi jedynie przepis art. 3 ust 4 ustawy i faktyczna sytuacja strony. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.). W motywach odpowiedzi na skargę podtrzymano argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji z dnia [...]. Zwrócono uwagę, że ani delegacja ustawowa z art. 8 ust 2 ustawy o pomocy społecznej, ani zapis art. 38 ust 6 tej ustawy nie zobowiązują organów pierwszej, czy drugiej instancji do jakichkolwiek działań w celu podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie podwyższenia kwot kryterium dochodowego. Zwrócono końcowo uwagę, że ustawa o pomocy społecznej nie przyjmuje przy ustalaniu wysokości zasiłku okresowego kryterium stopnia niepełnosprawności jako wpływającego na wysokość przyznawanych świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Badanie przez Sąd przedmiotowej sprawy w ramach tak zakreślonej kognicji w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dało podstaw do uwzględnienia skargi. Organy nie naruszyły zasad procedury administracyjnej, ani przepisów prawa materialnego. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organy obu instancji spełnia wymogi postępowania wynikające z art. 7,art. 77 §1 i art. 80 kpa. Do uznania, że zrealizowana została zasada prawdy obiektywnej koniecznym jest przeprowadzenie takich czynności, które uwzględniają wszelkie okoliczności faktyczne sprawy, zmierzając do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu nie tylko interesu społecznego, ale także słusznego interesu obywateli. Jest obowiązkiem organów wszechstronne rozpatrywanie tak zebranego materiału dowodowego i ocenienie czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu dowodów. Trzeba bowiem pamiętać, że zasada prawdy obiektywnej przenosi ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. Dlatego też bywa określona zasadą działania z urzędu (por. S. Rozmaryn "O zasadach ogólnych (...) PiP 1961, Nr 12). Oceniając sprawę pod katem tych ogólnych zasad postępowania, należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji właściwie przeprowadził postępowanie dowodowe. W drodze aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego ustalił sytuację materialną, rodzinną i bytową strony, uzupełniając tak poczynione ustalenia o dowody z dokumentów. Poczynione przez organ ustalenia znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji przyznającej stronie zasiłek okresowy od 1 września 2004 r. do 30 października 2004 r. Ustalenia te były wyczerpujące i nie są dowolne. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie strony nie ograniczył się do oceny zarzutów odwołania, badając sprawę ponownie przestrzegając zasady dwuinstancyjności z art. 15 kpa. Decyzje organów obu instancji wskazują także na właściwe przepisy prawa materialnego. W myśl art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 Nr 64 poz. 593 ze zm.), dalej zwanej "ustawą" zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego (...) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Z ustępu 2 tego artykułu wynika dalej, że w przypadku rodziny zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Przywołując poza tym przepisem normy ustawy dotyczące kryterium dochodowego i dochodu rodziny, zwrócono także uwagę na mający w sprawie zastosowanie przepis przejściowy ustawy, a to art. 147 ust. 1 pkt 2 określający minimalną wysokość zasiłku okresowego w 2004 r. Odnosząc te przepisy materialne do ustaleń faktycznych dotyczących rodziny strony skarżącej organy wykazały prawidłowo wysokość zasiłku okresowego, do której D. A. jest uprawniony, a to 127, 52 zł. Sąd te wywody podziela i nie ma potrzeby ich ponownego przytaczania. Zarzut skarżącego zawarty w skardze, iż wysokość świadczenia ogranicza jedynie art. 3 ust. 4 ustawy jest chybiony. W myśl tego przepisu potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Norma ta należy do ogólnych przepisów ustawy określających m.in. cele pomocy społecznej. Nie może być ona samodzielnie podstawą roszczenia w odróżnieniu od cytowanych zapisów art. 38 ust. 1 i 2 ustawy. W toku postępowania sądowego skarżący podniósł także zarzut wadliwości decyzji wobec nieuwzględnienia uchwały Rady Miasta [...] opartej na przepisie art. 38 ust. 6 ustawy przewidującym uprawnienie rady gminy do podwyższenia minimalnych kwot zasiłku okresowego. Z informacji Urzędu Miasta [...] z dnia 30 września 2005 r. wynika, że Rada Miasta nie podjęła uchwały w trybie art. 38 ust. 6 ustawy. Ustawa nie obliguje organu gminy do wydania takiego aktu prawa miejscowego. Daje jedynie uprawnienie, które może być realizowane w praktyce stosownie do możliwości budżetowych gminy. Zdaniem Sądu brak takiej uchwały nie jest przejawem dyskryminacji członka wspólnoty gminnej uprawnionego do świadczeń pomocy społecznej z mocy ogólnych przesłanek wyrażonych w art. 7 i 8 w związku ze szczególnym przepisem art. 38 ustawy. Takie podjęcie uchwał przez Radę Miasta [...] w oparciu o inne delegacje ustawy (np. w trybie art. 43 ust. 1 i 10 ustawy czy art. 96 ust. 4 ustawy) nie stanowi podstaw, nie może być argumentem na korzyść skarżącego, starającego się wykazać obligatoryjność wydawania aktów prawa miejscowego z mocy art. 38 ust. 6. ustawy. Wreszcie końcowo trzeba podnieść, że brak podjęcia przez radę gminy uchwały nie narusza art. 32 Konstytucji. Przepis ten nie stanowi podstawy do wywiedzenia samoistnego roszczenia o wyższy zasiłek okresowy, gdyż wysokość takiego świadczenia pomocy społecznej reguluje ustawa lub fakultatywna uchwała podjęta w trybie art. 38 ust. 6 ustawy (por. wyrok S.N. z 14 marca 2002 r., III RN 141/01, OSNP 2002/24/584). Z tych przyczyn i z mocy zacytowanych przepisów prawa skargę należało oddalić (art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 nr 153, poz. 1270 ze zm.).