II SA/Op 94/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Łubniany z dnia 26 czerwca 2017 r., Nr XXIX/199/17 w przedmiocie przyjęcia statutu gminnego ośrodka pomocy społecznej oddala skargę. W dniu 26 czerwca 2017 r. Rady Gminy Łubniany, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g., oraz art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930, z późn. zm.), podjęła uchwałę Nr XXIX/199/17 w sprawie przyjęcia Statutu Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej również w skrócie: GOPS) w Łubnianach, zwaną dalej uchwałą. Statut został uchwalony w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały (§ 1 uchwały). W § 2 uchwały postanowiono, że Statut zastępuje dotychczasowy Statut GOPS w Łubnianach wprowadzony uchwałą Nr II/12/98 Rady Gminy w Łubnianach z dnia 30 listopada 1998 r. w sprawie utworzenia GOPS w Łubnianach. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Łubniany (§ 3 uchwały), stanowiąc jednocześnie, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 4 uchwały). Pismem z dnia 26 stycznia 2018 r. Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu istotnego naruszenia przepisów prawa. Uzasadniając swoje żądanie, organ nadzoru podniósł, że kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523), dalej zwanej ustawą, ponieważ kwestionowany akt nie zalicza się do żadnej kategorii aktów wymienionych w tym przepisie. W szczególności uchwała nie może zostać uznana za akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy. Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Musi też zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, tj. zawierać zakazy, nakazy lub uprawnienia. Ponadto akt prawa miejscowego powinien zawierać regulację dotyczącą praw i obowiązków podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji. Charakter generalny posiadają normy, które określają adresata poprzez wskazanie jego cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy polega na tym, że jej dyspozycja określająca postępowanie adresata ma zastosowanie w wielu, powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Tymczasem z kwestionowanej uchwały - zdaniem Wojewody - nie sposób wywieść norm, które skierowane są do niezindywidualizowanego kręgu adresatów zewnętrznych, a zatem norm o charakterze generalnym. Przepisy uchwały nie są skierowane do mieszkańców gminy i nie rozstrzygają bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach, lecz dotyczą wyłącznie regulacji związanych z przedmiotem działania GOPS w Łubnianach, jego organizacją i zarządzaniem oraz jego gospodarką finansową i gospodarowaniem mieniem. W przekonaniu organu nadzoru, przepisy uchwały są skierowane do jednostki organizacyjnej gminy oraz jego kierownika, organizacyjnie podporządkowanych organowi uchwałodawczemu, oddziałując wyłącznie na sferę należących do nich obowiązków i uprawnień. Nie mają natomiast charakteru generalnego i abstrakcyjnego, nie są adresowane do nieograniczonej liczby podmiotów. Z kolei sam fakt, że GOPS w Łubnianach wykonuje zadania skierowane na zewnątrz, tj. wobec osób objętych jego działaniem, nie przesądza o zewnętrznym charakterze statutu. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że zaskarżona uchwała stanowi akt normatywny niebędący aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji sprawia, iż w świetle przepisów ustawy nie podlega ona publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewoda Opolski za istotnie naruszające prawo uznał więc działanie Rady Gminy Łubniany polegające na nadaniu przedmiotowej uchwale rangi aktu powszechnie obowiązującego, poprzez postanowienie o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Naruszenie to skutkować winno stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Gmina Łubniany wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej, ewentualnie stwierdzenie, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa lub stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, tj. w zakresie jej § 4. Zdaniem Gminy, nie został naruszony art. 13 ustawy, ponieważ stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który powinien być ogłoszony. GOPS jest bowiem gminną jednostką organizacyjną szczególnego rodzaju, której zadaniem jest realizacja wynikających z przepisów prawa kompetencji o charakterze publicznym, tj. ogólnie dostępnym dla społeczności lokalnej, odróżniającym ją od instytucji prywatnych. Zdaniem Gminy, już tylko ta okoliczność przemawia za tym, że uchwała rady gminy regulująca organizację takiej jednostki w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści ma normatywny charakter jako akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dalej Gmina dowodziła, że powyższy pogląd znajduje wsparcie w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych. Zwróciła też uwagę na szczególną pozycję GOPS, realizującego zadania ogólnie dostępne dla społeczności lokalnej. Podniosła, że postanowienia Statutu rzutują na realizację publicznych praw podmiotowych oraz wskazują na możliwość podejmowania przez Dyrektora GOPS, z upoważnienia Wójta Gminy, decyzji wobec obywateli i innych podmiotów w sprawach objętych przedmiotem działania jednostki. W konsekwencji, nie jest to akt normatywny typu wewnętrznego. Dlatego też zaskarżona uchwała podlegała ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Jedynie z ostrożności procesowej - w razie uznania zasadności skargi - Gmina wskazała, że ewentualne naruszenie przepisów prawa było nieistotne i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. W takim przypadku zasadne byłoby jedynie wskazanie, że uchwałę podjęto z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.), co znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 50/09. Końcowo stwierdziła, że ewentualne naruszenie wskazanego przez Wojewodę przepisu nie uzasadnia stwierdzenia nieważności całości uchwały, a jedynie jej § 4. Gmina odnotowała też fakt publikacji statutów jako aktów prawa miejscowego, na terenie innych województw. Na rozprawie pełnomocnik Wojewody Opolskiego podtrzymał skargę i wyrażone w niej stanowisko, dodatkowo zgłaszając wniosek o zwrot kosztów postępowania. Natomiast pełnomocnik Gminy Łubniany wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wywody przedstawione w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej podlegają kognicji sądu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dodać też należy, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a skargę wniesiono do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Przedmiot oceny Sądu stanowi uchwała Rady Gminy Łubniany z dnia 26 czerwca 2017 r., Nr XXIX/199/17, w sprawie przyjęcia Statutu GOPS w Łubnianach, podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. oraz art. 110 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Rada Gminy Łubniany była upoważniona do nadania Statutu GOPS w Łubnianach, który jest jednostką organizacyjną gminy Łubniany, działającą w formie samorządowej jednostki budżetowej. Podnieść także trzeba, że kwestia właściwości organu do podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie nadania przedmiotowego Statutu nie jest sporna, zatem zostanie w dalszej części rozważań pominięta. Dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie istotne jest natomiast udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy statut jednostki budżetowej jest aktem prawa miejscowego i czy podlega publikacji na podstawie art. 13 pkt 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, stanowiącego, że publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Rozważając powyższą kwestię, należy wskazać, że w myśl art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego - na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie - ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy gminy zostało uregulowane przepisami ustawy o samorządzie gminnym i stosownie do art. 40 tej ustawy, organy gminy mogą wydawać akty wykonawcze na podstawie szczegółowego umocowania ustawowego (ust. 1). Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 u.s.g., organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (pkt 1), organizacji urzędów i instytucji gminnych (pkt 2), zasad zarządu mieniem gminy (pkt 3) oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 4). Ustawodawca wskazał zatem wprost uchwały rady gminy normujące organizację gminnych jednostek organizacyjnych, które mają rangę prawa miejscowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawa szczególna wyłącza możliwość stosowania tej regulacji w odniesieniu do jakiejkolwiek instytucji gminnej. Instytucja gminna to szczególnego rodzaju gminna jednostka organizacyjna, której zadaniem jest realizacja wynikających z przepisów prawa (ustaw o charakterze prawa materialnego) kompetencji, która ma charakter publiczny, tj. ogólnie dostępny dla społeczności lokalnej, odróżniający ją od instytucji prywatnych. Powyższa okoliczność powoduje - jak trafnie podniosła Gmina - że uchwała rady gminy regulująca organizację takiej jednostki w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści (a także zmiana statutu), ma charakter normatywny jako akt prawa miejscowego. Adresatami norm ujętych w statucie gminnej jednostki pomocy społecznej są nie tylko podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach tej struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna. Zatem, akt ten ma charakter prawa miejscowego i nie jest tylko aktem wewnętrznym. Przeciwne rozumienie powyższej regulacji pozostaje w sprzeczności z art. 40 ust. 2 u.s.g., statuującym akty z zakresu organizacji urzędów i instytucji gminnych jako akty prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08; podobnie: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2013/12; wyrok WSA w Opolu z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 459/10; wyroki WSA w Olsztynie z dnia: 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 984/10 oraz 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 812/17; wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 713/17, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnotowania wymaga, że również w piśmiennictwie akcentuje się powszechnie obowiązujący charakter statutu gminy, czyli jego przynależność do źródeł prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zwraca się przy tym uwagę, że przedmiotem regulacji statutu jest "ustrój gminy" rozumianej jako "wspólnota samorządowa", którą tworzą mieszkańcy gminy osiedleni na odpowiednim terytorium. Statut reguluje więc coś więcej niż tylko sprawy regulaminowe rady gminy czy urzędu gminy. Jego treść wpływa więc na sytuację prawną obywatela, na jego interesy faktyczne i prawne (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2013 r., str. 102-103). Obecnie przyjmuje się nadto, że statuty i inne akty dotyczące organizacji urzędów i instytucji gminnych, mając charakter powszechnie obowiązujący, albowiem ich postanowienia oddziałują (mogą oddziaływać) na konstytucyjne prawa i obowiązki obywateli, wywołują zewnętrzne skutki prawne (por. D. Dąbek, op. cit., str. 615). W świetle przytoczonych poglądów, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Gminy Łubniany, że uchwała w prawie przyjęcia Statutu jednostki budżetowej - GOPS w Łubnianach jest aktem prawa miejscowego. W tym zakresie dostrzec trzeba, że adresatami przepisów ujętych w spornym Statucie nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również mieszkańcy. Natomiast z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g., stanowiącego klauzulę generalną stanowienia przepisów prawa miejscowego, wprost wynika, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji instytucji gminnych, za jaką należy uznać GOPS. Stwierdzić też należy, że skarżona uchwała określa sposób wykonywania zadań przez tę jednostkę na rzecz społeczności lokalnej, jak też kompetencje do wydawania indywidulanych aktów. Niewątpliwie kontrolowana uchwała zawiera więc normy o charakterze generalnym, zewnętrznym, mającym wpływ nie tylko na sytuację prawną GOPS-u, lecz również nieograniczonej liczby podmiotów, do których adresowane są usługi świadczone przez ten Ośrodek. Nie ma zatem - wbrew twierdzeniom Wojewody Opolskiego - wyłącznie charakteru wewnętrznego, ponieważ przepisy wydawane w tej sferze tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia nie tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt. Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że z uwagi na publiczny charakter GOPS-U i treść realizowanych przez tę jednostkę obowiązków, uchwała Rady Gminy regulująca jej organizację w drodze przyjęcia Statutu i określenia jego treści, ma charakter aktu prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Konsekwencją zakwalifikowania zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego jest natomiast konieczność jej opublikowania - stosowanie do art. 13 pkt 2 ustawy - w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. W świetle tych wywodów Sąd uznał, że skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to prawidłowo w jej § 4 postanowiono, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dna ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.