II SA/Op 95/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Opola na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi postanawia: o d r z u c i ć s k a r g ę. Prezydent Miasta Opola wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], nr [...] w sprawie odrzucenia dokonanego przez A spółkę z .o.o. w W. zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi na działkach nr a i b, k.m. [...], obręb [...], przy ul. [...] w O. i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, podnosząc, iż organ odwoławczy wadliwie przyjął, że wcześniejsze dokonanie przez starostę wpisu zgłoszenia do rejestru jest równoznaczne z uznaniem, iż zgłaszający spełnił warunki ustawy i jednocześnie wyłącza możliwość wydania decyzji w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia. Odwołujący, powołując się na stanowisko Ministerstwa Środowiska, wywodził, że zgodnie z art. 110 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) w rejestrze gruntów powinny znaleźć się wszystkie obszary z przekroczonymi standardami, co uzasadniało odrzucenie zgłoszenia objętego dokonanym wcześniej wpisem. Okoliczności te, zdaniem skarżącego powodowały, że brak było przesłanek do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 K.p.a. Ponadto skarżący wskazał, iż jest uprawniony do wniesienia skargi na powyższą decyzję, wynikający z art. 102 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż orzeczenie Kolegium, stwierdzające umorzenie postępowania, powoduje skutki w postaci zobowiązania Prezydenta Miasta Opola do przeprowadzenia rekultywacji zanieczyszczonych gruntów, co wiąże się z poniesieniem wysokich kosztów, podczas gdy obowiązek ten powinien spoczywać na aktualnie władającym zanieczyszczonym gruntem lub na poprzednim właścicielu. Podniósł, że błędna interpretacja przepisów prawa materialnego nie może skutkować narażeniem jednostek samorządowych na straty finansowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej odrzucenie, powołując się na przepisy art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określających krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, podnosząc, że skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., co przesądza o braku legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prezentowane stanowisko organ oparł o wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 18 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 398/00 oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 "Jurysta" 2003, nr 7-8, s. 60 i wyrok z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04 – niepubl.) poglądy, że gmina realizuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie oraz że takie przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez te jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Jednostka samorządu terytorialnego, jako osoba prawna, może być stroną postępowania administracyjnego, jednak ustawa może jej wyznaczyć rolę organu administracji publicznej i w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Powołując się na regulacje zawarte w art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) oraz art. 110 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) Kolegium podniosło, że w zakresie nimi objętym ustawodawca przyznał staroście (a także prezydentowi miasta na prawach powiatu) kompetencje do orzekania w formie decyzji administracyjnej, co wyklucza dochodzenie przez ten organ swoich praw jako strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzkie sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych (patrz: art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na zasadzie art. 134 § 1 ostatnio powołanej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stąd kontroli legalności dokonują również z urzędu. Merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi może jednak nastąpić jedynie wówczas, gdy została ona wniesiona przez uprawniony podmiot, w zakreślonym prawem terminie, po wyczerpaniu przepisanych środków i jeżeli spełnia wymogi formalne. Okoliczności te podlegają badaniu sądu z urzędu. W wyniku przeprowadzenia tych czynności w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Stosownie do brzmienia art. 32 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przy czym, w świetle treści art. 50 tej ustawy, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, oraz inne jeszcze podmioty jak prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna (§ 1), jak również te, którym ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Sąd wszczyna zatem postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot to jest taki, który wywodzi swoje uprawnienia do zaskarżenia aktu administracyjnego z konkretnej normy prawnej. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowym i poglądami utrwalonymi w literaturze przedmiotu (patrz M. Jaśkowska, A. Wróbel "KPA – Komentarz", Wydawnictwo Zakamycze, 2000 r. do art. 29 K.p.a.) stronami postępowania administracyjnego nie mogą być te organy administracji publicznej, które w tym postępowaniu wydały decyzję administracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1982 r., sygn. akt SA/Gd 165/82, ONSA z 1982 r., nr 1, poz. 49, w którym przyjęto, że "stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który w sprawie został powołany na mocy przepisów prawa do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wtedy, gdy organem tym nie jest organ administracji państwowej (art. 1 § 2 pkt 1 K.p.a.)". Przedstawiony wyżej, słuszny i powszechnie aprobowany pogląd co do braku po stronie organu administracji publicznej interesu prawnego we wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na decyzję wydaną w tej sprawie przez organ drugiej instancji, uwzględnia specyfikę orzecznictwa administracyjnego i jest uzasadniony tym, że wydając decyzję administracyjną organ administracji nie czyni tego w celu ochrony lub urzeczywistnienia własnego interesu prawnego, lecz w celu realizacji ustawowych kompetencji, których wykonywanie podlega ocenie między innymi w ramach kontroli instancyjnej. Stanowisko powyższe konsekwentnie wyraża także najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W przytoczonym przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z dnia 16 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1017/04, niepublik., omawianym w Dzienniku "Rzeczpospolita" z dnia 21 lutego 2005 r., nr 43 (7032), podzielając w całej rozciągłości ocenę prawną zwartą w powołanej również przez Kolegium uchwale NSA z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003 r., nr 4, poz. 115), odnoszącą się wprawdzie do organów gminy, ale zachowującą aktualność również do innych jednostek samorządu terytorialnego Sąd stwierdził, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. (...) Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów tej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej." Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż możliwe są wyjątki od powyższej reguły, jednak mogą być one ustanowione jedynie w przepisach rangi ustawowej, co wynika z art. 50 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu przepisy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi. Przykładem takiej regulacji jest przepis art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 558 ze zm.), przyznający prawo wniesienia skargi powiatowi lub związkowi powiatów w razie naruszenia ich interesu prawnego, uprawnienia albo kompetencji rozstrzygnięciem organu nadzorczego dotyczącego powiatu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić przyjdzie, że Prezydent Miasta Opola wydał w pierwszej instancji decyzję w sprawie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi, działając w tym zakresie jako organ administracji publicznej na podstawie i w granicach kompetencji przyznanych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.). Przepisem art. 12 ostatnio powołanej ustawy powierzono staroście prowadzenie spraw związanych ze zgłoszeniem zanieczyszczenia ziemi, w tym przyjmowanie zgłoszeń (ust. 1 i 3) oraz wydawanie decyzji w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia (ust. 4). Uregulowania te statuują zatem kompetencję starosty jako organu w procesie decyzyjnym. Wyraźnie przy tym trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 3 pkt 35 powołanej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, ilekroć w ustawie tej jest mowa o staroście – należy przez to rozumieć prezydenta miasta na prawach powiatu. Jak wynika z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652), Opole jest miastem na prawach powiatu. Prezydent Miasta Opola wykonuje zatem zadania starosty stosownie do art. 91 i art. 92 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W świetle powyższego niewątpliwym jest, że Prezydent Miasta Opola, jako starosta miasta na prawach powiatu, był w tej sprawie organem pierwszej instancji. W żadnym z aktów rangi ustawowej, w szczególności ani w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, ani w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska (...), stanowiącej materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, ustawodawca nie zawarł przepisu uprawniającego starostę lub powiat do wniesienia skargi w przedmiotowym zakresie, co oznacza, że nie można tu mówić o wyjątku od zasady braku legitymacji skargowej organu pierwszej instancji do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji, nawet jeżeli nie zgadza się z decyzją kasacyjną organu wyższego stopnia właściwego do rozpatrzenia odwołania (w tym wypadku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego), nie uzyskuje przymiotu strony postępowania. Inaczej mówiąc - organ ten nie staje się stroną nowego postępowania związanego z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 K.p.a., jako że postępowanie odwoławcze jest dalszą częścią postępowania administracyjnego wszczętego na żądanie strony lub z urzędu przed organem pierwszej instancji, w którym status strony posiadają wyłącznie osoby wskazane w art. 28 i nast. K.p.a. W konkluzji, podzielając stanowisko prezentowane przez Kolegium w odpowiedzi na skargę, uznać przyjdzie, że Prezydent Miasta Opola nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionych do wniesienia skargi na decyzję Kolegium, dotyczącą sprawy zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi przez A sp. z .o.o. w W. Nie należy również do wskazanego przepisem art. 50 § 2 tej ustawy kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi z mocy innej ustawy. Z przedstawionych względów brak jest okoliczności prawnych, które uzasadniałyby prezentowane przez skarżącego, odmienne stanowisko, że pomimo, iż wydał on decyzję jako organ pierwszej instancji w zakresie zanieczyszczenia ziemi, ma jednak w tej sprawie status podmiotu uprawnionego do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu odwoławczego. Skoro Prezydent Miasta Opola nie miał w niniejszej sprawie legitymacji do występowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym jako skarżący, to wniesioną w tych warunkach skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić, co orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.