II SA/Op 96/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi małoletniego M. O. reprezentowanego przez matkę G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 listopada 2011, nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Marszałka Województwa Opolskiego, z dnia 6 września 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi małoletniego M. O., reprezentowanego przez ustawową przedstawicielkę G. O., była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 25 listopada 2011 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z 6 września 2011r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Wydanie zaskarżonego aktu poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. W dniu 5 lutego 2010 r. G. O. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] pismo, w którym wniosła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla małoletniego syna M. O. Do wniosku dołączyła: 1) kserokopię swojego dowodu osobistego, 2) orzeczenie o niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 29 lipca 2003 r., z którego wynikało, że M. O. ur. [...] zaliczony został do osób niepełnosprawnych, niepełnosprawność datuje się od urodzenia, a orzeczenie zostało wydane do ukończenia przez dziecko 16 roku życia, a więc do dnia 8 listopada 2015 r., 3) orzeczenie Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w [...] z dnia 30 kwietnia 2009 r., nr [...], o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka, z uwagi na upośledzenie umysłowe w stopniu znacznym, 4) decyzję instytucji niemieckiej z dnia 17 października 2006 r. w sprawie odmowy ustalenia zasiłku pielęgnacyjnego dla M. O. w związku z niespełnieniem warunku jego stałego zameldowania na terenie Niemiec. Działając na podstawie art. 23 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przesłał wniosek do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu prowadzącego sprawy koordynacji systemów zabezpieczania społecznego, z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego. Marszałek Województwa Opolskiego, decyzją z dnia 8 kwietnia 2010 r., umorzył postępowanie wszczęte na wniosek G. O. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla małoletniego M. O. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ podał art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 21 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w obiegu prawnym jest już decyzja Kierownika Referatu Organizacji i Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu z dnia 11 sierpnia 2009 r., nr [...], odmawiająca przyznania zasiłku pielęgnacyjnego dla małoletniego M. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, w wyniku rozpatrzenia odwołania G. O., decyzją z dnia 28 października 2010 r., nr [...], uchyliło decyzję I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem zespołu orzekającego organ I instancji błędnie wywiódł, iż w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, rozumiana jako funkcjonowanie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia w tym samym przedmiocie, za ten sam okres i w tym samym stanie prawnym dotyczy innego okresu, niż sprawa rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia 11 sierpnia 2009 r. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien merytorycznie rozpatrzyć wniosek strony o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla małoletniego M. O. i wydać decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania M. O. zasiłku pielęgnacyjnego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji decyzją z dnia 6 września 2011r., nr [...], odmówił przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Uzasadniając decyzję podał, że ojciec dziecka A. O. od dnia 4 lipca 2005 r. do nadal jest zatrudniony jako pracownik najemny w Niemczech oraz ma tam przyznane prawo do niemieckiego zasiłku rodzinnego, co potwierdza odpowiedź udzielona przez właściwą niemiecką instytucję, Familienkasse Bautzen na formularzu E 411 z dnia 5 września 2011 r. Organ podał, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych powstałych na skutek podlegania przynajmniej dwóm odmiennym ustawodawstwom, należy zastosować przepisy dotyczące zakazu kumulacji świadczeń rodzinnych wyrażone w art. 10 Rozporządzenia 1408/71 EWG. Organ wskazał ponadto, że przepisy Rozporządzenia Rady nr 574/72 nie przewidują, poza porównaniem kwoty świadczeń oraz zawieszeniem praw do świadczeń lub zasiłków należnych na podstawie ustawodawstwa państwa zamieszkania do wysokości kwoty świadczeń w państwie zatrudnienia z tytułu art. 73 lub 74, porównywania typów zawieszonych świadczeń. Z treścią decyzji nie zgodziła się G. O. i wniosła odwołanie, żądając uchylenia decyzji i przyznania synowi M. O. zasiłku pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 25 listopada 2011 r. utrzymało w mocy akt I instancji. W uzasadnieniu podniosło, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.- zwanej dalej ustawą) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881, z późn. zm.), dalej zwanego rozporządzeniem z 2 czerwca 2005 r. Świadczeniami rodzinnymi, zgodnie z art. 2 ustawy są : 1) zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, 2) świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne, 3) zapomoga wypłacana przez gminy, na podstawie art. 22a, 4) jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka. Na zasadzie art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek ten przysługuje m.in. niepełnosprawnemu dziecku (art. 16 ust. 2 pkt 1), w wysokości 153zł miesięcznie (art. 16 ust. 4). Po myśli art. 16 ust. 5a ustawy osobie, o której mowa w ust. 2, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą świadczenie na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją tej osoby, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Jednocześnie w przypadkach przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego, przy ubieganiu się tych osób o świadczenia rodzinne może występować element koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poszczególnych państw członkowskich, która to kwestia uregulowana jest przepisami prawa wspólnotowego. Z dniem przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej owe akty prawne stały się częścią polskiego porządku prawnego i są źródłem prawa. W dniu 1 maja 2010 r. weszła co prawda w życie reforma systemu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a miejsce rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 w unijnym porządku prawnym zajęły odpowiednio: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.04.166.1, ze zm.) - jako nowe rozporządzenie podstawowe, oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE.L.09.284.1) - jako nowe rozporządzenia wykonawcze, ale zgodnie z pkt 5 decyzji nr HJ Komisji Administracyjnej Ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego z dnia 12 czerwca 2009 r. dotyczącej zasad przechodzenia od rozporządzeń Rady (EWG) nr 1408/71 i (EWG) nr 574/72 do rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i (WE) nr 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego: "wnioski złożone przed dniem wejścia w życie tychże rozporządzeń co do zasady nadal podlegają prawu, które miało do nich zastosowanie w chwili ich złożenia, a przepisy wspomnianych rozporządzeń mają zastosowanie jedynie do wniosków otwartych po wejściu w życie tychże rozporządzeń". Dlatego, podniosło SKO w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 i rozporządzenie wykonawcze Rady (EWG) nr 574/72, gdyż wniosek strony o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony przed 1 maja 2010 r. Dalej organ odwoławczy podniósł, że potrzebę i obowiązek stosowania przepisów wspólnotowych ustawodawca przewidział w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 23a ust. 1 ustawy w przypadku, gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa. Natomiast marszałek województwa ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 3 ustawy). Regulacja ta wiąże się bezpośrednio z przepisem art. 21 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Do zadań tych należy: 1) pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego; 2) wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71, przedmiotowe rozporządzenie "stosuje się do pracowników najemnych lub do osób pracujących na własny rachunek, lub do studentów, którzy podlegają lub podlegały ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich i są obywatelami jednego z Państw Członkowskich, bądź są bezpaństwowcami lub uchodźcami, zamieszkałymi na terytorium jednego z Państw Członkowskich, jak i do członków ich rodzin i do osób pozostałych przy życiu po ich śmierci". Określenie "członek rodziny" oznacza z kolei - w myśl art. 1 lit. f/ i/ - każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego udzielane są świadczenia lub w przypadkach, o których mowa w postanowieniach art. 22 ust. 1 lit. a) i art. 31, przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, na którego terytorium ta osoba zamieszkuje. Jednakże, jeżeli to ustawodawstwo uznaje za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego jedynie osoby wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z pracownikiem najemnym lub osobą prowadzącą działalność na własny rachunek, lub studentem, warunek ten uważa się za spełniony, jeżeli osoba, o której mowa, pozostaje głównie na utrzymaniu tej osoby. W przypadku świadczeń dla osób niepełnosprawnych, przyznanych zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego wszystkim obywatelom tego państwa, spełniającym wymagane warunki, określenie "członek rodziny" obejmuje przynajmniej małżonka, dzieci niepełnoletnie lub pozostające na utrzymaniu pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek, lub studenta (art. 1 lit. f) i) i ii) rozporządzenia Rady nr 1408/71). Osoby, do których stosuje się przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71, podlegają obowiązkom i korzystają z praw wynikających z ustawodawstwa każdego Państwa Członkowskiego na tych samych warunkach, co obywatele tego Państwa, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych zawartych w tymże rozporządzeniu (art. 3 - zasada równego traktowania). Zakres przedmiotowy ww. rozporządzenia został określony w jego art. 4. Zgodnie z ustępem 1 lit. h tegoż artykułu, rozporządzenie stosuje się do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą świadczeń rodzinnych. Rozporządzenie stosuje się do powszechnych i szczególnych systemów zabezpieczenia społecznego, składkowych i nieskładkowych jak również do systemów dotyczących obowiązków pracodawcy lub armatora w zakresie świadczeń określonych w ust. 1 (art. 4 ust. 2). Jeżeli krajowe ustawodawstwo z zakresu zabezpieczenia społecznego odnosi się do jednego z rodzajów ryzyk wymienionych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71, to świadczenie przysługujące na mocy tego ustawodawstwa można uznać za takie, które podlega koordynacji w trybie tegoż rozporządzenia. Organ odwołał się do wyroku Wojewódzkiegi Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 610/07 ( opubl.na stronach internetowych NSA Centralna Baza orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdził, iż zasiłek pielęgnacyjny uregulowany w ustawie o świadczeniach rodzinnych przysługujący niepełnosprawnemu dziecku jest świadczeniem, które podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w trybie rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał, iż w przypadku M. O., który ubiega się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego przewidzianego w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mają zastosowanie nie tylko przepisy krajowe, tj. przepisy powołanej wyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale także przepisy wspólnotowe dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z akt sprawy wynika, że A. O., na którego utrzymaniu dziecko pozostaje jest zatrudniony od 4 lipca 2005 r. w Niemczech jako pracownik najemny i tam podlega ubezpieczeniu społecznemu. A. O. od 1 lutego 2010 r. jest uprawniony w Niemczech do świadczeń rodzinnych i otrzymuje świadczenia w łącznej kwocie 558 euro. W świetle powołanych wyżej przepisów wspólnotowych ojciec strony, jako osoba zatrudniona w Niemczech i opłacająca składki na ubezpieczenia społeczne jest uprawniony w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium Polski (trzech synów), do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo niemieckie, tak jakby osoby te zamieszkiwały na terytorium Niemiec. Równocześnie stronie przysługują uprawnienia do świadczeń rodzinnych, obejmujących również zasiłek pielęgnacyjny, w Polsce - na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponieważ w niniejszej sprawie zachodzi zbieg uprawnień do świadczeń rodzinnych tj. tych przysługujących w oparciu o art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 oraz tych uregulowanych w polskiej ustawie o świadczeniach rodzinnych, co wykazano wyżej, to koniecznym staje się zastosowanie reguły antykumulacyjnej opisanej w art. 10 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72, bowiem system polskich świadczeń rodzinnych jest systemem powszechnym i nie uzależnia prawa do świadczeń rodzinnych od wcześniejszego ubezpieczenia lub zatrudnienia. Norma kolizyjna zawarta w art. 10 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 ustanawia bowiem reguły pierwszeństwa w sytuacji kumulacji prawa do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia i przewidzianych przez ustawodawstwo państwa zamieszkania członków rodziny (małżonka, dzieci). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podniosło na koniec, że podziela pogląd zawarty w doktrynie, iż norma zawarta w przepisie art. 10 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 nie przewiduje - poza porównaniem kwoty świadczeń oraz zawieszeniem praw do świadczeń lub zasiłków należnych na podstawie ustawodawstwa państwa zamieszkania do wysokości kwoty świadczeń przewidzianych w państwie zatrudnienia z tytułu art. 73 lub 74 - porównywania typów zawieszanych świadczeń lub zasiłków. Zawieszaniu w takim przypadku podlegają zasiłki lub świadczenia rodzinne do wysokości kwoty świadczeń rodzinnych należnych w zastosowaniu tych artykułów z państwa zatrudnienia. Ustawodawca wspólnotowy nie przewidział bowiem możliwości porównywania typów świadczeń w przypadku zastosowania artykułu 10 rozporządzenia nr 574/72. W skardze sądowoadministracyjnej G. O. reprezentując małoletniego syna M. O. domagała sie uchylenia decyzji organu odwoławczego i “pozytywnego rozpatrzenia sprawy z korzyścią dla niepełnosprawnego syna". W odpowiedzi na skarge organ wniósł o jej uchylenie podnosząc argumentację taką, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Po pierwsze odmowa przyznania zasiłku pielęgnacyjnego nastąpiła na podstawie zasad i przepisów dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obowiązujących państwa członkowie Unii Europejskiej. Wiążą one zatem także Polskę na podstawie art. 9 Konstytucji RP, które ustala dla Rzeczypospolitej Polskiej obowiązek przestrzegania prawa międzynarodowego, w tym obowiązującego wówczasTraktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską ( Dz.U.2004, Nr 90, poz. 864 ze zm.) – art. 249. Rozporządzenia stanowione przez instytucje Unii są bezpośrednio stosowane przez Państwa Członkowskie, i stanowią część krajowego porządku prawnego oraz są źródłem prawa (por. art. 6 i 7 Konstytucji RP). Po drugie odnosząc się do podstawy prawnej przyznawania świadczeń rodzinnych wskazać przyjdzie, że warunki nabywania prawa do tych świadczeń oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania, w polskim systemie zabezpieczenia społecznego, reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwana dalej "ustawą" oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) zwane dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy świadczeniem rodzinnym jest też zasiłek pielęgnacyjny, który w myśl art. 16 ust. 1 ustawy przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Natomiast według art. 16 ust. 2 pkt. 1 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku. Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy warunkiem uzyskania prawa do świadczeń jest posiadanie obywatelstwa polskiego, przy czym ustawodawca w przypadku obywateli polskich, tak jak i cudzoziemców o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, nie uzależnił prawa do świadczeń dodatkowo także od posiadania zatrudnienia, czy ubezpieczenia na terenie kraju, a jedynie w myśl art. 1 ust. 3 ustawy od zamieszkiwania na terytorium RP przez okres zasiłkowy, w którym dana osoba otrzymuje świadczenie, z zastrzeżeniem wyjątku w tym zakresie w przypadku, gdy inaczej stanowią przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe. W art. 23a ustawy określił przy tym reguły dotyczące postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych w przypadkach, gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń przebywa poza granicami RP i podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Po trzecie zgodnie z art. 23 a ust. 2 ustawy w przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Na podstawie art. 23a ust. 3 ustawy marszałek województwa obowiązany jest natomiast ustalić, czy w przekazanej mu sprawie wskazane przepisy mają zastosowanie. Następnie w przypadku pozytywnego ustalenia tej okoliczności, stosownie do art. 23 a ust. 5 ustawy, organ właściwy do wydania decyzji uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dalszej kolejności, po myśli art. 23 a ust. 6 ustawy skutkuje to koniecznością wydania przez marszałka województwa decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 21 ust. 1 ustawy określa kompetencje samorządu województwa w odniesieniu do realizacji zadań z zakresu świadczeń rodzinnych, i przewiduje w ust. 1 pkt 2, że należy do nich wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Mając na uwadze powołane powyżej regulacje ujęte w art. 23 a ustawy wyjaśnić należy, że koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego w granicach Unii Europejskiej oraz Europejskiego Obszaru Gospodarczego stanowi część prawa unijnego, które określa zakres i sposób stosowania ustawodawstwa poszczególnych państw w zakresie zabezpieczenia społecznego, w związku z migracją obywateli i służy zapewnieniu osobom migrującym należytej ochrony w zakresie zachowania uprawnień wynikających z zabezpieczenia społecznego. Jej istotą jest wskazanie ustawodawstwa, które należy zastosować w konkretnej sprawie, w tym także w przypadku zbiegu uprawnień z tego samego tytułu, wynikających z ustawodawstwa różnych państw. Nie powoduje ona jednak bezpośredniej zmiany w wewnętrznych systemach prawnych, a jedynie określa podstawowe zasady służące rozwiązywaniu problemów wynikających dla osób migrujących z różnic jakie istnieją na gruncie regulacji prawnych przewidzianych w poszczególnych państwach. Zgodnie z art. 3 pkt 15 a ustawy, pojęcie "przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego", których potrzebę i obowiązek stosowania ustawodawca przewidział w sprawach o świadczenia rodzinne, odnosi się do: rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 149 z 05.07.1971, str. 2, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1, str. 35, ze zm.) oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 74 z 27.03.1972, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1, str. 83, ze zm.). Po czwarte w odniesieniu do tych przepisów dostrzec trzeba, że zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1408/71, przepisy tego aktu stosuje się do pracowników najemnych lub do osób prowadzących działalność na własny rachunek, lub do studentów, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich i są obywatelami jednego z Państw Członkowskich lub są bezpaństwowcami lub uchodźcami, zamieszkałymi na terytorium jednego z Państw Członkowskich, jak i do członków ich rodzin i do osób pozostałych przy życiu. W myśl natomiast art. 4 ust. 1 pkt h rozporządzenia znajduje ono zastosowanie do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą świadczeń rodzinnych. Przepisy szczególne dotyczące świadczeń rodzinnych ujęte zostały w rozdziale 7 Tytułu III rozporządzenia, i tak zgodnie z art. 73 rozporządzenia, stanowiącym podstawę prawną podjęcia zaskarżonej decyzji, pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego są uprawnione, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa. Stosownie do tej regulacji, w przypadku pracowników najemnych i osób pracujących na własny rachunek obowiązuje zatem zasada, że świadczenia rodzinne są należne na mocy ustawodawstwa państwa zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, nawet jeżeli członkowie jego rodziny mieszkają w innym państwie. Inaczej mówiąc oznacza to, że na podstawie art. 73 rozporządzenia, na państwie zatrudnienia spoczywa obowiązek wypłaty świadczeń rodzinnych. Uprawnienie to nie może być przy tym zniesione przez regulacje zawarte w ustawodawstwie krajowym, na mocy, którego osoby niezamieszkujące na terytorium państwa członkowskiego mogłyby zostać pozbawione świadczeń rodzinnych. Zasadniczym celem, jaki ma spełnić omawiany przepis, jest uniemożliwienie państwu członkowskiemu uzależnienia prawa do świadczeń rodzinnych od warunku zamieszkiwania członków rodziny na terytorium tego państwa, gdyż warunek taki stanowi przeszkodę w skorzystaniu przez pracownika wspólnotowego z prawa do swobodnego przepływu osób. W przypadku, gdy zachodzi zbiegu uprawnień do świadczeń, przysługujących na podstawie ustawodawstwa państwa zatrudnienia oraz państwa zamieszkania członków rodziny, w celu uniknięcia kumulacji praw przysługujących w tym zakresie, w przepisach wspólnotowych określone zostały reguły pierwszeństwa zbiegających się norm, które winny być stosowane zawsze wtedy, gdy dana osoba ma równolegle prawo do dwóch rożnych świadczeń rodzinnych. Po piąte z powyższego wynika, że jeżeli krajowe ustawodawstwo z zakresu zabezpieczenia społecznego odnosi się do jednego z rodzajów ryzyk wymienionych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1408/71 to świadczenie przysługujące na mocy tego ustawodawstwa można uznać za takie, które podlega koordynacji w trybie tegoż rozporządzenia. W art. 1 lit. u) i) rozporządzenia Rady nr 1408/71 przyjęto, iż do celów tego rozporządzenia określenie "świadczenie rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, wyrównujące koszty utrzymania rodziny zgodnie z ustawodawstwem określonym w art. 4 ust. 1 lit. h), z wyłączeniem specjalnych zasiłków porodowych lub zasiłków z tytułu przysposobienia, określonych w załączniku II. Europejski Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu wstępnym z dnia 5 maja 1983 roku, wydanym w sprawie Paola Piscitello v. Istituto Nazionale delia Previdenza Sociale (C-139/82, ECR 1983/5/01427), wyjaśnił, że o kwalifikacji danego świadczenia do systemu koordynacji w zakresie ubezpieczeń społecznych decydują warunki nabycia i skutek jaki ma wywołać przyznanie świadczenia. Dodatkowo - w wyroku z dnia 16 lipca 1992 roku (orzeczenie wstępne), wydanym w sprawie Rosę Hughes v. Chief Adjudication Officer, Belfast (C-78/91, ECR 1992/7/1-04839), Europejski Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że jeżeli świadczenie przyznawane jest na podstawie pewnych obiektywnych i ogólnie sformułowanych kryteriów, nie zaś na podstawie doraźnej oceny, to ze względu na swoją funkcję jest świadczeniem rodzinnym w rozumieniu art. 1 lit. u) i) rozporządzenia Rady nr 1408/71 i jako takie jest włączone do świadczeń w ramach systemu zabezpieczenia społecznego. Istotne znaczenie z punktu widzenia konieczności dokonania oceny przynależności danego świadczenia do systemu świadczeń rodzinnych ma również orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 listopada 2002 roku, wydane w postępowaniu toczącym się przeciwko Eila Paivikki Maaheimo (C-333/00, ECR 2002/11 A/1-10087), w którym Trybunał stwierdził, że wyrażenie "wyrównywać koszty utrzymania rodziny", użyte w art. 1 lit. u) i) rozporządzenia nr 1408/71, definiującym pojęcie "świadczenia rodzinne", musi być interpretowane w ten sposób, że obejmuje ono również wypłatę ze środków publicznych do budżetu rodzinnego, przeznaczoną na zmniejszenie kosztów poniesionych w związku z utrzymywaniem dzieci. Podobnie wypowiedział się Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 20 stycznia 2005 roku, wydanym w sprawie Nils Laurina Effing (C-302/02, Baza Orzeczeń LEX nr 215785), w którym - powołując się na swoje wcześniejsze orzeczenia z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie Offermans (C-85/99, Baza Orzeczeń LEX nr 83175) oraz z dnia 5 lutego 2002 roku w sprawie Humer (C-255/99, ECR 2002/2/1-01205), stwierdził, że użyte w art. 1 lit. u) i) rozporządzenia Rady nr 1408/71 wyrażenie "wyrównywać koszty utrzymania rodziny", musi być interpretowane w ten sposób, że dotyczy ono w szczególności kwot wypłacanych z funduszy publicznych do budżetu rodziny w celu zmniejszenia kosztów wynikających z utrzymywania dzieci. Reasumując należy stwierdzić, iż zgodnie z cyt. powyżej art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 574/72, przysługujące skarżącej prawo do świadczeń rodzinnych, należnych zgodnie z polskim ustawodawstwem, jest zawieszone jedynie wtedy, gdy w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia zgodnie z ustawodawstwem niemieckim, do wysokości kwoty tych świadczeń. Jeżeli jednak kwota świadczeń rodzinnych należnych ojcu M. O. w państwie członkowskim miejsca zatrudnienia jest niższa, aniżeli kwota świadczeń należnych w Polsce, skarżący jest uprawniony do dochodzenia od właściwej instytucji państwa zamieszkania świadczenia dodatkowego, w wysokości odpowiadającej różnicy między tymi dwiema kwotami. Jeżeli natomiast ustawodawstwo niemieckie w ogóle nie przewiduje danego rodzaju świadczenia, a prawo do tego świadczenia przysługuje stronie na podstawie przepisów państwa zamieszkania czyli w Polsce to brak jest podstaw aby przyznanie tego świadczenia podlegało zawieszeniu. Pogląd, iż art. 10 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 nie przewiduje porównywania typów świadczeń, jest zasadny tylko o tyle, o ile dotyczy świadczenia rodzinnego odpowiadającego pojęciu zasiłku rodzinnego i dodatków do takiego zasiłku. Zgodnie z art. 4 ust. 1 "polskiej" ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Temu celowi służą także dodatki do zasiłku rodzinnego przewidziane w art. 8 ustawy. Natomiast zasiłek pielęgnacyjny nie ma nic wspólnego z kosztami utrzymania rodziny. Przysługuje dziecku, ale też np. samotnej osobie dorosłej. Warunkiem jest niepełnosprawność lub osiągnięcie 75 lat życia (por. art. 16 ust. 2 i 3 ustawy). Zasiłek pielęgnacyjny ma wyrównywać szansę egzystencji osób niepełnosprawnych. Umożliwić im skorzystanie z opieki osoby trzeciej, nie zawsze rodzica, w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Organ odwoławczy zaakceptował brak ustaleń I instancji w zakresie świadczenia o nazwie Kindergeld, pobieranego przez ojca M. O. W każdym razie w ramach zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie odwołania, opierając się w zasadzie na jednym dokumencie sporządzonym w języku niemieckim. Nie odniósł się przy tym do treści art. 16 ust. 5 a ustawy, skupiając się na szerokim przedstawieniu zasad prawa krajowego i wspólnotowego dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tymczasem z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114). Zaniedbanie obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy, uniemożliwia dokonanie prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego do okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy administracyjnej. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż zgodnie z przepisem art. 84a ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 instytucje i osoby objęte zakresem niniejszego rozporządzenia mają obowiązek wzajemnego informowania i współpracy w celu zapewnienia właściwego wprowadzenia w życie niniejszego rozporządzenia. Instytucje, zgodnie z zasadą dobrej administracji, odpowiadają na wszelkie zapytania w odpowiednim czasie i w związku z tym zapewniają osobom zainteresowanym wszelkie informacje wymagane do wykonywania praw powierzonych im przez niniejsze rozporządzenie. Zainteresowane osoby informują instytucje państwa właściwego oraz państwa zamieszkania tak szybko, jak to jest możliwe, o wszelkich ewentualnych zmianach w ich sytuacji osobistej lub rodzinnej, które wpływają na ich prawo do świadczeń na podstawie niniejszego rozporządzenia. Powyższe oznacza, iż organ właściwy do orzekania w sytuacji, w której mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, winien obywatelowi udzielić wszechstronnej pomocy i informacji w celu umożliwienia mu skorzystania z przysługujących mu praw. Nie jest to bowiem zagadnienie proste i łatwe dla strony. Takiej inicjatywy w zakresie pomocy i informacji o prawach strony w realizacji systemów zabezpieczenia społecznego nie sposób doszukać się szczególnie w działaniach Marszałka Województwa. Organ ten przyjął pozycję arbitra, pozostawiając stronę po wszczęciu postępowania, bez jakichkolwiek pouczeń i informacji, przed rozstrzygnięciem sprawy, które nota bene podejmował kilkakrotnie zmagając się z tą niełatwą prawną materią. Z powyższych względów Sąd zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. i uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wskazania zawarte w treści niniejszego uzasadnienia, w szczególności poczynią ustalenia co do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych sprawy. Wreszcie końcowo trzeba zaznaczyć, że organy rozpoznając sprawę posługiwały się dokumentacją niemiecką, której nie przetłumaczyły na język polski, przez co naruszyły art. 27 Konstytucji RP z którego wynika, że w Rzeczpospolitej Polskiej językiem urzędowym jest język polski oraz art. 4 pkt 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. Nr 90, poz. 999 ze zm.) nakładające na organy administracji publicznej obowiązek dokonywania wszelkich czynności urzędowych w języku polskim. Wprawdzie nie można wywodzić zakazu dopuszczenia nieprzetłumaczonego dokumentu obcojęzycznego jako dowodu w postępowaniu przed organami administracji publicznej, gdyż de facto dowodem jest treść dokumentu obcojęzycznego, a nie jego tłumaczenie. Ale strony postępowania oraz pracownicy organów administracji orzekający w sprawie muszą w sposób niebudzący wątpliwości znać treść dokumentów obcojęzycznych. Pewność taką można uzyskać dopiero po uzyskaniu tłumaczeń tych dokumentów. W wyroku z dnia 4 kwietnia 2006 roku, sygn. akt V SA/Wa 1558/05, opubl. LEX 220903, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż "z art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. Nr 90, poz. 999 ze zm.), wynika obowiązek prowadzenia wszelkich czynności procesowych w języku polskim, do których zalicza się nie tylko czynności dokonywane ustnie, lecz także prowadzenie w tym języku pełnej dokumentacji postępowania, zwłaszcza posługiwania się w postępowaniu tłumaczeniami dokumentów. Dokument sporządzony w języku obcym musi być zgodny z prawem. Niezgodność z prawem, w tym wypadku, oznacza naruszenie obowiązku stosowania języka polskiego przy przyjęciu za dowód dokumentu sporządzonego w języku obcym i dokonanie jego oceny".