II SA/Op 98/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Kluczbork na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 17 lutego 2009 r. Burmistrz Miasta Kluczborka, działający w imieniu Gminy Kluczbork, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], uchylającą decyzję Burmistrza Miasta Kluczborka z dnia [...], nr [...], w sprawie ustalenia K. i J. P. opłaty adiacenckiej w wysokości 1449 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. – działka nr A k.m. [...] i umarzającej postępowanie pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że możliwość dochodzenia interesu prawnego przez Gminę w trybie postępowania sądowoadministracyjnego jest wyłączona, gdyż Burmistrz Miasta Kluczborka, jako organ właściwy do rozstrzygania w przedmiocie ustalania opłaty adiacenckiej, wydał w sprawie indywidualnej decyzję, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Tym samym Burmistrz nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w postępowaniu sądowoadminsitracyjnym, w rozumieniu art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w pierwszej kolejności Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6), która występuje m.in. w razie wniesienia skargi przez podmiot nieuprawniony. Dokonując oceny niniejszej skargi pod wyżej wskazanym kątem należało stwierdzić, że w sprawie zachodzi ostatnia z wymienionych sytuacji. Wskazać bowiem należy, że wedle art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast zgodnie z § 2 powyższego przepisu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo wniesienia skargi. Odnośnie pojęcia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. trzeba wyjaśnić, że interesu prawnego należy zawsze poszukiwać w prawie materialnym, którego konkretne normy, przy rozstrzyganiu sprawy indywidualnej, nabierają cech uprawnień lub obowiązków strony. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja skargowa, ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, decydują więc przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2004 r., s. 89). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98; z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98 - niepubl; a także z dnia 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, opubl. Glosa nr 1 z 1996 r. poz. 5 i z dnia 13 grudnia 1992 r., sygn. akt I SA 1725/93, opubl. Glosa nr 4 z 1997 r. poz. 13). Podkreślić należy, iż w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) wprowadzono opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości. Opłaty takie obowiązane są uiszczać osoby będące właścicielami nieruchomości. Do dnia 26 października 2002 r. opłatę adiacencką ustalał zarząd gminy, zaś od dnia 27 października 2002 r., ustala ją wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a opłaty te są należnościami gminy. W rozpoznawanej sprawie opłata adiacencka została ustalona w związku ze wzrostem wartości działki nr A w K., stanowiącej własność K. i J. P., do której Gminie Kluczbork nie przysługuje żaden tytuł prawny, co potwierdza lektura dołączonych akt administracyjnych. Gmina nie ma więc interesu prawnego we wniesieniu skargi na kwestionowaną decyzję organu odwoławczego. Można uznać, że Gmina jest zainteresowana jedynie pobraniem opłaty związanej ze wzrostem wartości działki. Ma zatem interes majątkowy, który, w przekonaniu Sądu, nie jest interesem prawnym. Interes majątkowy Gminy jest związany z zamiarem powiększenia należności finansowej, jaka jej przysługuje i z tego względu może być zakwalifikowany jako interes faktyczny, polegający na przysporzeniu gminie korzyści materialnej, w przeciwieństwie do interesu prawnego, wynikającego z przepisu prawa materialnego. Z uwagi na brak interesu prawnego, Gmina Kluczbork, w ocenie Sądu, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 1957/02; niepubl.). W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że skargę na decyzję organu drugiej instancji wniósł do sądu administracyjnego organ reprezentujący Gminę, który w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej wydawał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Dopuszczenie możliwości złożenia skargi przez organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: organ pierwszej instancji jako skarżący oraz organ drugiej instancji, będący autorem decyzji odwoławczej, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., sygn. akt III AZP 5/84; OSNC 1985, z.7, poz. 86 z glosą J. Borkowskiego - OSP 1986, z.2, poz. 26). Warto też wskazać, że na tle zagadnienia dopuszczalności wniesienia przez jednostkę samorządu terytorialnego skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną w sprawie, w której organ tej jednostki orzekał w pierwszej instancji, w doktrynie i orzecznictwie utrwalony został jednolity, godny aprobaty pogląd, że organowi pierwszej instancji nie przysługuje legitymacja do skutecznego wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie to nie może bowiem zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T.Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 1996, s.103), a zatem postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, opubl. ONSA 2003, z.4, poz. 115; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt II SA 1971/93, opubl. ONSA 2001 nr 1, poz. 17, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 460/2005 oraz z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 780/05, System Informacji Prawnej LEX nr 193796 i 209459). Z powyższych względów należało uznać, że skarga wniesiona przez Burmistrza Miasta Kluczborka w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, co uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., stąd orzeczono, jak w sentencji. Wyżej wskazane wyżej okoliczności natury proceduralnej i przyjęty sposób rozstrzygnięcia zwalniają Sąd z obowiązku dokonania merytorycznej oceny zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego, stanowiącej przedmiot zaskarżenia.