II SA/Op 99/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Bogusz sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. R. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...] – po przeprowadzeniu ponownego postępowania wodnoprawnego – udzielił A Sp. z o.o [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. na piętrzenie wód powierzchniowych z Potoku [...] w km [...] + 990 do rzędnej 182,50 m. n.p.m. i retencjonowanie wody spiętrzonej w istniejącym stawie (działka nr a ark. m. 4 w miejscowości [...]), w okresie od 1 maja do 30 września każdego roku, dla potrzeb poboru wody corocznie od 1 maja do 30 września w ilości Qmax=16,01/sek., a w całym okresie 5-ciu miesięcy pobór ok. 28.000 m3 w roku normalnym, do 42000 m3 w roku średnio suchym. Udzielono także zezwolenia na odprowadzanie nadmiaru wody ze stawu do rowu Nr 1, mającego ujście do Potoku [...] w km. [...]+530. Jednocześnie zobowiązano wnioskujące o wydanie pozwolenia wodnoprawnego A do zachowania w Potoku [...] nienaruszonego przepływu, wynoszącego Qo=0,023 m3/s, określono dozwolone rzędne piętrzenia wody, oraz nałożono na A szereg obowiązków związanych m.in. z utrzymaniem w należytym stanie technicznym urządzeń wodnych, zaprzestaniem piętrzenia wody na okres sianokosów, poborem i zrzutem wody zgodnie z pozwoleniem, pomiarem ilości pobieranej wody oraz ponoszeniem odpowiedzialności za wyrządzone szkody. Pozwolenie wodnoprawne wydano na czas określony, tj. do dnia 31 grudnia 2014 r. Organ pierwszej instancji ustalił, iż w dniu 17 maja 2004 r. A złożyło wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie i pobór wód powierzchniowych z Potoku [...] do nawodnień upraw polowych, położonych w miejscowościach [...] i [...]. Do wniosku dołączono operat wodnoprawny opracowany przez S. W. i T. B., którzy posiadają uprawnienia w specjalności wodno-melioracyjnej. Po rozpatrzeniu całości okoliczności sprawy, w tym zastrzeżeń J. R., który jest właścicielem użytków rolnych przyległych do stawu i Potoku [...], Starosta [...], decyzją z dnia 21 czerwca 2004 r., udzielił wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja ta została uchylona w dniu 9 września 2004 r. przez Wojewodę [...]. W trakcie uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie toczyło się przed organem pierwszej instancji ujawniono, że planowane przedsięwzięcie nie będzie związane z wykonaniem urządzeń wodnych, zatem prowadzenie postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko stało się bezprzedmiotowe. Wnioskodawcę zobowiązano do uzupełnienia operatu wodnoprawnego o elementy, zgodnie z art. 132 ust. 2 pkt 2 c i d oraz pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, ze szczególnym uwzględnieniem zbadania wpływu gospodarki wodnej na wody powierzchniowe i podziemne, zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, wpływu spiętrzenia wód na tereny sąsiednie oraz udokumentowania jakości wód mających służyć nawadnianiu upraw. Przedsiębiorstwo nadesłało żądaną dokumentację, co spowodowało, iż Starosta [...] ponownie wszczął postępowanie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, o czym zawiadomił strony. Zastrzeżenia w przedmiotowej sprawie wniósł J. R., który podniósł, że projektowany sposób korzystania z wód uniemożliwi mu korzystanie z łąk, a ponadto wody z Potoku [...] nie nadają się do wykorzystania rolniczego ze względu na nadmierne zanieczyszczenie. Starosta [...], opierając się na materiale dowodowym sprawy, stwierdził, że piętrzenie wody na Potoku [...] w km [...] + 990 do rzędnej 182,50 m. n.p.m. i retencjonowanie wody w stawie do rzędnej 182,40 m. n.p.m. nie będzie wpływać ujemnie na użytki rolne, w tym łąkę J. R. Grobla stawowa zabezpiecza bowiem łąki przed zalaniem wodą ze stawu, a z obliczeń szerokości rozpływania się wody filtracyjnej przez groble stawowe wynika, że krzywa depresji mieści się w korpusie grobli. Ponadto, wg sprawozdania Okręgowej Stacji Chemiczno - Rolniczej w O., wody Potoku [...] nadają się do nawodnień upraw rolniczych. W tym stanie rzeczy, Starosta [...] – opierając się na przedłożonej dokumentacji – postanowił udzielić A pozwolenia wodnoprawnego. Z decyzją Starosty nie zgodził się J. R., który w odwołaniu wywodził, iż jest właścicielem łąk, które położone są niżej niż staw, zatem piętrzenie w nim wody powyżej dotychczasowego poziomu grozi tym, że nie będzie mógł suszyć i kosić trawy. Skarżący zajmuje się hodowlą bydła, a więc trawę kosi kilka razy w tygodniu i nie może być uzależniony każdorazowo od zaprzestania piętrzenia wody. J. R. obawia się, że jego łąki będą zalewane przez wody ze stawu i rzeki, a powstałe z tego tytułu szkody nie zostaną wyrównane. Ponadto, jego zdaniem, woda która ma służyć do nawadniania upraw jest bardzo zanieczyszczona i nie nadaje się do tego celu. Podejrzewa, iż orzekające w sprawie organy nie były bezstronne, a do badania przedstawiono próbki wody z wodociągu wiejskiego. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznając, iż decyzja Starosty [...] udzielająca pozwolenia wodnoprawnego została wydana prawidłowo. Powołując się na uzupełnioną dokumentację, w tym - przede wszystkim – przekroje poprzeczne przez staw i działkę J. R., zasięg krzywej depresji i obliczenia szerokości rozpływania się wody filtracyjnej, organ odwoławczy uznał, że zarzut odwołania dotyczący nadmiernego uwilgotnienia łąk przyległych do stawu, a co za tym idzie, utrudnień związanych z koszeniem i suszeniem trawy, jest chybiony. Ponadto za bezzasadne uznano twierdzenie o nadmiernym zanieczyszczeniu Potoku [...] W tej sprawie badania przeprowadziła specjalistyczna jednostka, tj. Okręgowa Stacja Chemiczno – Rolnicza w O., i z jej sprawozdania wynika, że wody przedmiotowego Potoku nadają się do nawodnień upraw rolniczych. Przechodząc do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania stwierdzono, że pozostaje ono w zgodzie z przepisami prawa. Wydane pozwolenie wodnoprawne znajduje oparcie w przepisach Prawa wodnego, a strony występujące w sprawie zostały powiadomione o uzupełnieniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami oraz prawie składania uwag. Za słuszne uznano twierdzenie organu o braku potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko (art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska). Wojewoda [...] podkreślił także, że Starosta [...] prawidłowo ustalił niezbędne warunki i obowiązki służące m.in. eliminacji niekorzystnego wpływu spiętrzonej wody w stawie na tereny sąsiednie, oraz zachowaniu dobrego stanu technicznego i eksploatacyjnego urządzeń wodnych. Dodatkowo podkreślono, że organ pierwszej instancji zakazał piętrzenia wody w okresie sianokosów. Na koniec, za nieistotne uchybienie procesowe uznano fakt powtórnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W skardze na powyższą decyzję J. R. wniósł o jej uchylenie, powielając argumenty i zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Ponadto podniósł, iż w przypadku nieuwzględnienia jego wniosku będzie zmuszony zamknąć odpływ wody ze stawu, która jest odprowadzana przez mnich spustowy do rowu stanowiącego jego własność. Nie może bowiem żyć w ciągłej obawie przed zalaniem łąk, a takie zdarzenie pozbawiłoby jego bydło paszy. Poza tym, jak stwierdził, nikt nie będzie mu rozkazywał, kiedy i gdzie ma kosić trawę i suszyć siano. Na koniec, skarżący jeszcze raz podkreślił, iż do wód Potoku [...] przedostają się zanieczyszczenia ze składowiska śmieci oraz ścieki z gospodarstw rolnych. Uważa, opierając się na rzekomych twierdzeniach przedstawiciela A, że zarówno pozwolenie, jak i wiarygodność próbek wody "załatwiono" w sposób bezprawny. W ocenie skarżącego, A winno wykopać na swoim polu studnię głębinową, bądź pobierać wodę z wodociągu wiejskiego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Powołując się na materiał dokumentacyjny sprawy, jeszcze raz podkreślono, iż piętrzenie wody w istniejącym stawie nie zmieni stosunków wodnych na gruncie należącym do J. R. a zachowaniu tego stanu rzeczy służą także obowiązki, jakie Starosta [...] nałożył na A. Co do zarzutów odnośnie braku wiarygodności wyników badań wody wyjaśniono, że badania przeprowadziła uprawniona do tego jednostka. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, lecz nie z powodów w niej wywiedzionych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, przy czym w tym miejscu podnieść trzeba, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji, oraz objętej rozpoznaniem Sądu – na podstawie art. 135 p.s.a. – decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że naruszają one prawo. Rozpoznając przedmiotową sprawę, należało – w pierwszym rzędzie – odpowiedzieć na pytanie, czy operat wodnoprawny, który stanowi podstawę wydanych w sprawie decyzji został sporządzony przez uprawnione do tego osoby. Dla uporządkowania czynionych rozważań celowym jest przypomnienie, iż podmiotem ubiegającym się o pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych było A Sp. z o.o. [...], które do wniosku w tej sprawie dołączyło – zgodnie z wymogami art. 131 ust. 2 pkt 1, obowiązującej w dniu wydania aktów, ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.), zwanej dalej Prawo wodne - operat wodnoprawny, opracowany prze S. W. posiadającego uprawnienia budowlane w zakresie projektowania, nadzorowania i kierowania robotami w specjalności wodno - melioracyjnej, oraz T. B., który wykazał się uprawnieniami w specjalności wodno – melioracyjnej i instalacyjno – inżynieryjnej. Po uzupełnieniu tegoż operatu w określonym przez organ zakresie, uznano jego prawidłowość, co w efekcie spowodowało podjęcie decyzji zezwalającej wnioskującemu o pozwolenie wodnoprawne A na pobór, piętrzenie i retencjonowanie wody. Mimo dwukrotnego rozpoznawania tej sprawy, organy obu instancji nie badały (brak odpowiedniego odniesienia w treści zapadłych decyzji) kwestii związanych z rodzajem uprawnień wymaganych od osób opracowujących operaty wodnoprawne. W ocenie Sądu, decydujące znaczenie w tej mierze ma regulacja art. 2 ust. 3 Prawa wodnego, który - mocą art. 220 (w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy Prawo wodne, Dz. U. Nr 154, poz. 1803) – wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2004 r. Stosownie do treści tego przepisu, dokumentacje hydrologiczne, stanowiące podstawę projektowania i planowania w zakresie budownictwa wodnego, ochrony przed powodzią i zapobiegania skutkom suszy oraz zarządzania zasobami śródlądowych wód powierzchniowych, w tym wydawania decyzji administracyjnych, mogą być wykonane tylko przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. Omawiany przepis dopuścił zatem możliwość wykonywania dokumentacji hydrologicznych, w określonych przypadkach, tylko przez zawodowo przygotowanego do takiej działalności hydrologa, którego kwalifikacje zostały formalnie stwierdzone przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, po wcześniejszym przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego (art. 2 ust. 3 - 7 Prawa wodnego). Dla oceny, czy wyżej opisana regulacja ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie istotna jest okoliczność, że pozwolenie wodnoprawne stanowi jeden z instrumentów zarządzania zasobami wodnymi (art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego) i zostaje wydane - w znacznym stopniu – na podstawie przedłożonego przez wnioskodawcę operatu. Z kolei, operat wodnoprawny jest zbiorem różnych informacji, w tym także dotyczących charakterystyki zasobów wodnych, z których zamierza korzystać podmiot ubiegający się o pozwolenie wodnoprawne. W tym stanie rzeczy, należy więc uznać, iż wszelkie opracowania hydrologiczne zawarte w operacie, które następnie tworzą materiał stanowiący podstawę do wydania decyzji związanej z zarządzaniem zasobami śródlądowych wód powierzchniowych, a więc i decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, powinny być wykonane przez uprawnionego hydrologa, stosownie do wymogów art. 2 ust. 3 Prawa wodnego. Konieczną zawartość operatu wodnoprawnego szczegółowo określa art. 132 Prawa wodnego, choć zauważyć też trzeba, że zarówno wspomniana regulacja, jak i żaden inny przepis ustawowy nie wskazują wyraźnie, kto powinien opracować taki operat. Zasygnalizowano już wcześniej, że jego treść stanowią informacje dotyczące różnych kwestii, m. in. statusu i charakterystyki zakładu wnioskującego o pozwolenie, stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, charakterystyki zasobów wodnych, obowiązków zakładu w stosunku do osób trzecich, wpływu gospodarki wodnej zakładu na wody powierzchniowe i podziemne, określenia wielkości średniego dobowego poboru wody z podaniem bilansu zapotrzebowania wody, opisu technicznego urządzeń i rodzaju urządzeń służących do poboru wody, a także zawierają jeszcze wiele innych informacji, które wymagają wiedzy fachowej z dziedziny planowania przestrzennego, prawa cywilnego, prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, czy też wymagają znajomości przepisów sanitarnych. Tak różnorodna zawartość jednego dokumentu skłania do wniosku, iż operat wodnoprawny nie może być uznany za dokument stricte hydrologiczny, choć znacząca jego część stanowi opracowania zawierające obliczenia charakterystyk hydrologicznych, co – z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 3 Prawa wodnego – powoduje obowiązek ich opracowania przez uprawnionego hydrologa. Idąc dalej, uzasadnionym wydaje się pogląd, że przygotowanie zawodowe hydrologa, stwierdzone świadectwem kwalifikacyjnym, uprawnia go także do opracowania całości operatu. Do takich wniosków prowadzi ocena zakresu wiadomości jakie podlegają sprawdzeniu w toku postępowania w sprawach o stwierdzenie kwalifikacji do wykonywania dokumentacji hydrologicznych, określonego w Załączniku Nr 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie kwalifikacji ogólnych i zawodowych wymaganych od osób wykonujących dokumentacje hydrologiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 406). Wskazany cyt. rozporządzeniem zakres wiadomości został uszczegółowiony przez komisję egzaminacyjną, i jest on na tyle szeroki, że hydrolog posiadający świadectwo kwalifikacyjne jest merytorycznie przygotowany do samodzielnego przygotowania operatu wodnoprawnego. Konsekwencją zaprezentowanego powyżej stanowiska jest uznanie, że operat wodnoprawny, który stanowił podstawę wydania rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie, jako sporządzony wyłącznie przez osoby posiadające uprawnienia w specjalności wodno-melioracyjnej, nie spełnia wymogów art. 2 ust. 3 Prawa wodnego. Tak więc podjęte przez organy administracji decyzje wydano z naruszeniem powyższego przepisu, a w konsekwencji i art. 127 ust. 1 Prawa wodnego. Badając dalej zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził także, iż narusza ona art. 127 ust. 2 Prawa wodnego (w brzmieniu sprzed nowelizacji tego przepisu). Zgodnie z tą regulacją, pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód należało wydać na czas oznaczony, nie krótszy niż 10 lat (z pewnymi wyjątkami, które nie dotyczyły niniejszej sprawy), chyba, że zakład ubiegający się o pozwolenie wnosił inaczej. Wojewoda [...] pominął fakt, iż w sprawie toczyło się postępowanie odwoławcze, co spowodowało, że dopiero w dniu [...] zapadła ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego. Skoro zezwolono A Sp. z o.o. [...] na szczególne korzystanie z wód do dnia 31 grudnia 2014 r., wydanie ostatecznej decyzji w dniu [...] sprawia, że termin ważności pozwolenia wodnoprawnego jest krótszy niż wymagane ustawowe minimum. Marginalnie już tylko można dodać, iż w toku postępowania dowodowego organy nie zwróciły się do strony o sprecyzowanie żądania wniosku, co do okresu ważności pozwolenia. W sprawach związanych z wydaniem pozwoleń wodnoprawnych, żądanie wnioskodawcy obejmuje swym zakresem nie tylko sprecyzowanie rodzaju korzystania z wód, lecz także określenie terminu ważności pozwolenia, o jaki ubiega się strona. Ponadto, w ocenie Sądu, doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 127 ust. 6 Prawa wodnego, poprzez podanie do publicznej wiadomości, w sposób niepełny, informacji o wszczęciu postępowania wodnoprawnego. Odkodowanie pojęcia "podanie do publicznej wiadomości" nastąpiło w art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), i rozumie się przez to ogłoszenie informacji w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. W przesłanych Sądowi aktach administracyjnych brak jest dokumentu potwierdzającego, by za pomocą stosownego obwieszczenia doszło do ogłoszenia informacji o wszczęciu postępowania wodnoprawnego w niniejszej sprawie. W tym miejscu zauważyć trzeba, że w przepisach Prawa wodnego, a mianowicie w art. 9 ust. 3, ustanowiono zasadę, że zawarte w nim określenia ustawowe, z wyjątkiem o którym mowa w art. 9 ust. 4, nie mogą naruszać postanowień działu II w tytule I ustawy – Prawo ochrony środowiska. Z uwagi na powyższą zasadę, a także ze względu na liczne, wzajemne relacje obu ustaw (patrz np. art. 19 ust. 2 pkt 4 i 27 Prawa ochrony środowiska oraz przepisy działu III w tytule II tegoż Prawa, dotyczące ochrony wód), należało przyjąć, że przepis art. 127 ust. 6 Prawa wodnego odsyła od odpowiedniego przepisu Prawa ochrony środowiska. Podsumowując dotychczasowe wywody stwierdzić trzeba, że do wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej doszło z takim naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, i w związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a i art. 135 p.s.a. – orzekł, jak w sentencji. Skoro Sąd stwierdził z urzędu uchybienia, które powodowały konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji, zbędnym stało się odnoszenie do wywodów zaskarżonej decyzji oraz zarzutów skargi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu. Orzeczenie o niewykonywaniu decyzji oraz o kosztach postępowania sądowego uzasadnia przepis art. 200 p.s.a.