II SA/Op 99/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi S. S. następczyni prawnej J. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...], nr [...] 2) orzeka, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na rzecz skarżącej S. S. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z dnia 28 lutego 2000 r., nr [...], Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997 r., nr 142, poz. 950 ze zm.) pozbawił J. S. uprawnień kombatanckich przyznanych decyzją Zarządu Wojewódzkiego ZBoWiD w O. z dnia 24 lutego 1977 r. z tytułu walki zbrojnej o utrwalanie władzy ludowej w okresie od lipca 1945 r. do grudnia 1947 r. W uzasadnieniu podniesiono, że w okresie zaliczonym przez ZBoWiD jako działalność kombatancka J. S. pełnił służbę w organach Milicji Obywatelskiej, co stanowi dostateczną podstawę pozbawienia uprawnień. Decyzją z dnia 30 maja 2000 r. nr [...] Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 127 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia 28 lutego 2000 r. wskazując, że skarżący otrzymał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej, co potwierdza zaświadczenie Komendanta MO Województwa [...] z 17 maja 1969 r. o udziale skarżącego jako funkcjonariusza MO w walce z bandami i reakcyjnym podziemiem w latach 1946 -1947. Organ wyjaśnił, że w myśl art. 25 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które otrzymały te uprawnienia wyłącznie z tytułu działalności w charakterze uczestników walk o utrwalanie władzy ludowej w latach 1944-1956, uprawnienia te zachowują jedynie osoby z tytułów określonych w ustawie oraz żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę w Wojsku Polskim w okresie 10.05.1945 r. – 30.06.1947 r. We wniosku z dnia 8 marca 2000 r., o ponowne rozpoznanie sprawy, skarżący wystąpił o przyznanie uprawnień kombatanckich jako osobie represjonowanej. Podniósł, że w kwietniu 1944 roku, po wywiezieniu przez Niemców całej rodziny z K. był więźniem obozu w L. przy ulicy [...]. Z obozu tego udało mu się zbiec po miesiącu czasu. Wskazał, że do dnia dzisiejszego żyją świadkowie tych wydarzeń podając ich imiona i nazwiska oraz adresy. Decyzją z dnia [...], nr [...] organ odmówił J. S. przyznania uprawnień osoby represjonowanej z tytułu pobytu w obozie przejściowym w L. przy ulicy [...]. Organ argumentował, że świetle przepisów powołanej ustawy o kombatantach, miejsca odosobnienia wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1 pkt 1 lit. b i c, tj. takie które nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych oraz których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby w nich osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.09.2001 r. w sprawie określenia miejsc odosobnienia, w których były osadzone osoby narodowości polskiej lub obywatele polscy innych narodowości (Dz. U. nr 106, poz. 1154). Rozporządzenie w § 5 ust. 1 wymienia miejsca odosobnienia określone w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy kombatanckiej, natomiast § 6 - miejsca określone w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy. Obóz w L. przy ulicy [...] nie został wymieniony jako obóz spełniający warunki z art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. b i c ustawy kombatanckiej. Nie był zatem miejscem odosobnienia w rozumieniu przepisów wymienionej wyżej ustawy, pobyt w nim nie może być więc podstawą do przyznania uprawnień kombatanckich określonych w ustawie z dnia 24 stycznia 1991 r. W odwołaniu od decyzji Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] J. S. przyznał, że niewłaściwie podał nazwę ulicy obozu, w którym przebywał w 1944 r. w L. Wyjaśnił, że po dokonanych dodatkowych sprawdzeniach ustalił, iż został przywieziony do obozu przy ulicy [...], położonego obok cmentarza katolicko-prawosławnego w L. Podniósł, okoliczności te są w stanie potwierdzić dodatkowi świadkowie: R. S., R. M. Wyjaśnił także, że wcześniej nie ustalał dokładnego adresu obozu, gdyż nie było mu to potrzebne, przyznał, że mógł mylnie zapamiętać nazwę ulicy, bowiem nie był mieszkańcem [...], a obecnie ma kłopoty z pamięcią z uwagi na zaawansowaną chorobę Parkinsona. Decyzją z dnia [...] NR [...] Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a i art. 127 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 22 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt. 1 lit. b i c ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego utrzymano w mocy decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że oświadczenia świadków w kwestii miejsca uwięzienia wnioskodawcy są sprzeczne z informacjami podanymi przez J. S., twierdzącego w licznych pismach do Urzędu (z 14.01.2000 r., 4.03.2000 r., 8.03.2000 r., 8.09.2002 r., i w skardze do NSA z dnia 2.11.2001), że przebywał w obozie w L. przy ulicy [...], co jego zdaniem mogą potwierdzić świadkowie: M. J., J. J. W ocenie organu, po otrzymaniu decyzji z dnia [...], którą odmówiono J. S. uprawnień kombatanckich, ze względu na to iż pobyt w obozie w L. przy ulicy [...] nie stanowi przesłanki do przyznania w/w uprawnień, skarżący zmienił wersję wydarzeń. Organ uznał, wobec zmiany treści oświadczeń strony po wydaniu decyzji przez organ I instancji, nową zmieniona wersję wydarzeń podaną przez stronę za niewiarygodną. Podniósł nadto, że świadkowie nie przedstawili dowodów potwierdzających, że byli bezpośrednimi świadkami lub uczestnikami wydarzeń będących przedmiotem oświadczeń. Organ zarzucił również, że strona nie przedstawiła rekomendacji stowarzyszenia kombatanckiego wymaganej przez art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. S. podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz podniósł dodatkowo, że organy dopuściły się rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza procesowego prawa administracyjnego. Zarzucił także nieuwzględnienie oczywistych obiektywnych okoliczności w odniesieniu do podobozów Obozu Koncentracyjnego na [...] i procedury (zasad) osadzania i przetrzymywania w nich aresztowanych Polaków. Organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji podnosząc, że skarżący do chwili obecnej nie nadesłał prawem wymaganej rekomendacji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący zmarł, co spowodowało wydanie przez Sąd w dniu 12 kwietnia 2005 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania sądowowego w oparciu o przepis art. 124 § 1 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po ustaleniu istnienia następczyni prawnej zmarłego skarżącego J. S. i po uzyskaniu oświadczenia o popieraniu skargi przez S. S. (wdowę po zmarłym kombatancie), Sąd postanowieniem z dnia 13 marca 2006 r. Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Najpierw odnotować należy, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. W tym przypadku jest to z mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. nr 72 poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dotyczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 1 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Istota sporu sprowadza się w niniejszej sprawie do oceny, czy spełnione zostały przesłanki do zastosowania przepisu art. 25 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., nr 42, poz. 371) oraz czy zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, zwanej dalej ustawą kombatancką. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy kombatanckiej pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, "które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, w art. 2 oraz w art. 4. Uprawnienia te zachowują jednak osoby, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939 lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie, oraz żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r." Z przepisu tego wynika po pierwsze, że pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, art. 2 oraz 4 ustawy o kombatantach. Po drugie zaś, że uprawnienia te zachowują jednak osoby, które uczestniczyły w Wojnie Domowej w Hiszpanii w latach 1936-1939 lub które uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie, oraz żołnierze z poboru, którzy pełnili służbę wojskową w Wojsku Polskim w okresie od 10 maja 1945 r. do 30 czerwca 1947 r. Są to przesłanki materialnoprawne, które kształtują treść stosunku prawnego. Sposób zestawienia tych przesłanek w jednym przepisie na zasadzie przeciwstawienia (pozbawia się uprawnień kombatanckich - zachowują jednak te uprawnienia) oznacza, że istnienie przesłanki dotyczącej zachowania uprawnień stanowi przeszkodę do zastosowania przesłanki dotyczącej pozbawienia uprawnień. W całym kontekście art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy kombatanckiej, sformułowanie "uprawnienia te uzyskały z tytułów określonych w ustawie" może być rozumiane w ten sposób, że chodzi o osoby, które wykazały, iż spełniają warunki do uprawnień kombatanckich z tytułów określonych w ustawie o kombatantach. Inne rozumienie tego przepisu, zakładające istnienie już potwierdzenia uprawnień z tytułów określonych w ustawie w drodze decyzji, prowadziłoby do wewnętrznej sprzeczności norm, albowiem skoro sprawa o pozbawienie uprawnień ma dotyczyć osoby, która uzyskała te uprawnienia wyłącznie jako "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej", to osoba taka nie może mieć potwierdzenia w drodze decyzji uzyskania uprawnień kombatanckich z innych tytułów określonych w ustawie kombatanckiej, gdyż nie byłaby osobą, która uzyskała uprawnienia wyłącznie jako "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej". Prowadzi to do wniosku, że okoliczności dotyczące przesłanki wskazującej na zachowanie uprawnień mogą stanowić element sprawy o pozbawienie uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy kombatanckiej. W przepisach ustawy o kombatantach nie ma przepisu, który uzasadniałby przeciwstawienie sprawy o pozbawienie uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach odrębnej sprawie o zachowanie uprawnień kombatanckich, czy też sprawie o przywrócenie uprawnień kombatanckich, w tym znaczeniu, że jest niedopuszczalne w sprawie o pozbawienie uprawnień kombatanckich ustalenie okoliczności dotyczących zachowania tych uprawnień, co może prowadzić do rozstrzygnięcia, że brak jest podstaw do pozbawienia uprawnień kombatanckich. Przepisem takim nie jest również przepis art. 25 ust. 6 ustawy kombatanckiej, który zawiera upoważnienie ustawowe do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich w stosunku do osób, o których mowa w art. 25 ust. 2, oraz zasad przeprowadzania weryfikacji. Z tego też względu przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 25 ust. 6 ustawy kombatanckiej nie mogą być rozumiane w ten sposób, że wyłączają możliwość rozpoznania kwestii dotyczących zachowania uprawnień kombatanckich w sprawie o pozbawienie tych uprawnień, na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy kombatanckiej. Oznacza to, że podnoszone przez osobę weryfikowaną wnioski dotyczące zachowania uprawnień kombatanckich, mogą być rozpoznane i rozstrzygnięte w postępowaniu o pozbawienie uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach (zob. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 4 marca 2002 r., sygn. OPS 13/01 – Prawo Pracy z 2002 r., nr 6, str. 42) W rozpoznawanej sprawie pomimo zgromadzonych w aktach dokumentów oraz wniosków strony składanych w toku postępowania weryfikacyjnego, organ zaniechał obowiązku przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego w kierunku zbadania kwestii zachowania uprawnień kombatanckich przez skarżącego J. S. z innych tytułów, przewidzianych ustawą kombatancką. U podstaw stanowiska zajętego przez organ legł argument o spóźnionym zgłoszeniu wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich (po terminie wynikającym z art. 22 ust. 3 ustawy kombatanckiej). Poglądu tego nie można podzielić. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. OPS 11/01 (ONSA z 2002 r., nr 3, poz. 100) przyjęto, że przewidziany w art. 22 ust. 3 ustawy kombatanckiej termin zastrzeżony do składania wniosków o przyznanie uprawnień kombatanckich nie dotyczy sytuacji, gdy weryfikowany kombatant, który uzyskał uprawnienia kombatanckie jako "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej", zgłasza w postępowaniu weryfikacyjnym, prowadzonym także po dniu 31 grudnia 1998 r., iż zachodzą okoliczności uzasadniające jego tytuł do uprawnień kombatanckich określonych w tej ustawie. Ze stanowiskiem tym i przyjętą w jego uzasadnieniu obszerną argumentacją należy się zgodzić, a tym samym organ nie miał jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że zarzuty dotyczące zachowania uprawnień, zgłoszone przez J. S. w postępowaniu weryfikacyjnym, nie powinny być brane pod uwagę. Z lektury akt wynika, że skarżący zgłaszał wnioski o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków potwierdzający fakt jego pobytu w obozie na [...]. Zaniechanie zbadania okoliczności wskazywanych przez stronę w postępowaniu weryfikacyjnym (pobytu w Obozie Koncentracyjnym na [...]) spowodowało, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli przepisy nakazujące rozpoznanie sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, po zebraniu całego materiału dowodowego i po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co powoduje, że uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie sposób przypisać waloru kompletności, jakiego wymaga przepis art. 107 § 3 k.p.a. Wprawdzie, stosownie do art. 22 ust. 1 powołanej ustawy o kombatantach obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnień kombatanckich spoczywa na osobie zainteresowanej, jednakże nie zwalnia to organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a). W tym miejscu, w rozpoznawanej sprawie należy podnieść, że wobec śmierci skarżącego w trakcie postępowania sądowego organ winien rozpatrzyć kwestię przyznania uprawnień osoby represjonowanej wdowie. Nie ulega jednak kwestii, że wdowie przysługuje jej własne uprawnienie, którego przesłanką jest "bycie wdową po kombatancie", dlatego też, uprawnienia wdów po kombatantach, jakkolwiek pochodne od statusu mężów, powinny być oceniane w odniesieniu do ich osobistej sytuacji prawnej. Analiza ustawy o kombatantach przemawia za przyjęciem poglądu, że przy uprawnieniach pochodnych niezbędne jest ustalenie, iż zmarły kombatant uzyskałby uprawnienia kombatanckie, gdyby żył. Postępowanie administracyjne w tego typu sprawach musi być jednak prowadzone niezmiernie wnikliwie, z zachowaniem wszelkich podstawowych zasad postępowania administracyjnego, regulujących sposób przeprowadzania dowodów oraz praw strony do udziału w postępowaniu. Wynika to stąd, że wdowy po kombatantach z natury rzeczy mogą nie posiadać pełnej wiedzy o poczynaniach ich współmałżonków, motywach, którymi się kierowali oraz mogą mieć w związku z tym określone trudności w zakresie inicjatywy dowodowej. Wobec tego, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, co pociągnęło za sobą skutek w postaci niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, należało, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74 poz. 368) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych.