II SAB/Op 1/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu dotyczącej rozpatrzenia wniosku z 10 grudnia 2001 r., w przedmiocie nieważności decyzji uchylającej akt nadania 1) zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu do wydania w terminie 1 (jednego) miesiąca orzeczenia w sprawie z wniosku K. K. z dnia 10 grudnia 2001 r. dotyczącego żądania stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej w Głubczycach z dnia [...], sygn. akt [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej K. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. K. wniosła, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu polegającą na niewydaniu do dnia wniesienia skargi rozstrzygnięcia w sprawie wniosku strony z dnia 10 grudnia 2001 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej w Głubczycach z dnia [...], syg. akt [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 35 § 3 Kpa oraz art. 36 § 1 Kpa oraz wskazała, iż pomimo upływu dwukrotnie określonych przez organ terminów załatwienia sprawy w dalszym ciągu wniosek skarżącej nie został załatwiony, a organ nie wskazał też i kolejnego terminu zakończenia postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącej prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w sprawie od pięciu lat, pomimo, że w aktach sprawy znajduje się całość dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sposób istotny narusza jej prawo do załatwienia sprawy nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania, które nastąpiło w dacie złożenia wniosku to jest w dniu 10 grudnia 2001 r. Skarżąca stwierdziła także, iż zgodnie z poglądem wyrażonym w postanowieniu NSA syg. akt I OSK 480/2006, jeżeli w bezczynności pozostaje Samorządowe Kolegium Odwoławcze lub minister, to tryb przewidziany w art. 37 Kpa nie ma zastosowania. Nad tymi organami nie ma bowiem w postępowaniu administracyjnym organów wyższego stopnia i stąd też skarga jest dopuszczalna. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie podając, że postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone przez Wojewodę Opolskiego i toczy się od 2002 r. Przedmiotowa sprawa została przekazana Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu postanowieniem Wojewody Opolskiego z dnia 23 marca 2006 r., a wniosek skarżącej wraz z aktami sprawy wpłynął do Kolegium w dniu 4 kwietnia 2006 r. Na posiedzenie zespołu orzekającego sprawa została skierowana w sierpniu 2006 r. i od tamtej pory Kolegium prowadzi postępowanie celem wyjaśnienia, komu przysługuje status strony. Organ wskazał nadto, iż wzywał stronę do przedłożenia dokumentów dowodzących, komu aktualnie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości objętych decyzją Powiatowej Komisji Ziemskiej w Głubczycach z dnia [...]. Zdaniem Kolegium zarzut skarżącej o bezczynności organu jest chybiony, bowiem z akt administracyjnych w sposób jednoznaczny wynika, że Kolegium podejmuje czynności, które mają na celu wyjaśnienie kwestii wstępnych, a nadto to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że jest podmiotem legitymowanym do zainicjowania postępowania. Ustalenia w tym przedmiocie nie można było poczynić w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, gdyż chodziło o dokumenty bądź z końca XX wieku, bądź z lat 2000-2001. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 7 stycznia 2002 r. do Wojewody Opolskiego wpłynął wniosek K. K. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej w Głubczycach z dnia [...], syg. akt [...], w sprawie uchylenia aktu nadania nr [...] z dnia 10 lipca 1954 r. w części dotyczącej nadania działki siedliskowej J. R. oraz aktu nadania nr [...] z dnia 10 lipca 1954 r. w części dotyczącej nadania działki siedliskowej i działki nr A J. R., z powodu rażącego naruszenia prawa w postaci wszczęcia i prowadzenia postępowania, mimo braku wniosku i zgody oraz uczestnictwa J. R., jak również pominięcia i braku wezwania do udziału w sprawie w charakterze strony K. K. – córki i następcy prawnego zmarłego J. R. Postanowieniem z dnia 23 marca 2006 r., nr [...], Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 65 § 1 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Opolu sprawę K. K. dotyczącą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej w Głubczycach z dnia [...], syg. akt [...]. Akta sprawy wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w dniu 4 kwietnia 2006 r. Pismami z dnia 4 maja 2006 r. oraz z dnia 10 lipca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu powiadomiło wnioskodawczynię o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy odpowiednio do dnia 30 czerwca 2006 r. oraz do dnia 31 sierpnia 2006 r. Wyznaczone w dniach 10 sierpnia 2006 r., 17 października 2006 r. oraz 22 listopada 2006 r. rozprawy uległy odroczeniu w celu wezwania skarżącej do przedłożenia aktualnych dokumentów wskazujących komu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości objętych decyzją Powiatowej Komisji Ziemskiej w Głubczycach z dnia [...] oraz ustalenia stron postępowania. Na rozprawie w dniu 2 stycznia 2007 r. zespół orzekający w sprawie postanowił zawiadomić strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Stosowne zawiadomienia w tym zakresie zostały skierowane do stron postępowania. Do dnia wydania wyroku nie zapadło orzeczenie w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4 art. 3 § 2 w/w ustawy. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 powyższej ustawy. Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowi skarga K. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu polegającą na niewydaniu do dnia wniesienia skargi rozstrzygnięcia w sprawie wniosku strony z dnia 10 grudnia 2001 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej w Głubczycach z dnia [...], syg. akt [...]. Kwestią do rozważenia w rozpoznawanej było to, czy zachodzi przypadek "bezczynności organu", czy też nie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie orzeczenia (decyzji, postanowienia lub też innego aktu) lub też nie podjął stosownej czynności. (vide wyrok NSA z 27.04.1998 r. IV SAB 66/97 niepublikowany, postanowienie NSA z 2.06.1998 r., IV SAB 166/97 niepublikowane). Datą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, na żądanie skarżącej, był dzień doręczenia żądania (pisma, podania, wniosku) organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Postępowanie w sprawie z wniosku strony z dnia 10 grudnia 2001 r. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej w Głubczycach z dnia [...], syg. akt [...], wszczęte zostało początkowo przed Wojewodą Opolskim i stąd też ocenie sądu podlega jedynie okres od daty wpłynięcia sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, to jest od 4 kwietnia 2006 r. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt, iż od 4 kwietnia 2006 r. do dnia 14 grudnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nie załatwiło sprawy skarżącej z jej wniosku z dnia 10 grudnia 2001 r., jak również nie powiadomiło jej w okresie od 1 września 2006 r. o przedłużeniu terminu załatwienia tejże sprawy oraz przyczynach leżących u podstaw tego. W aktach administracyjnych brak jest zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., co wymagane jest przepisem zawartym w art. 36 K.p.a. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż z bezczynnością organów administracji publicznej mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy organ pomimo ustawowego obowiązku podjęcia określonej czynności, nie podejmuje jej w prawnie ustalonym terminie, ale w bezczynności organ pozostaje w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeśli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a., lub gdy nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000 r., nr 6, poz. 87). Na niezałatwienie sprawy w ustawowo przewidzianym terminie służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a.), co w świetle orzecznictwa może świadczyć o wyczerpaniu środków odwoławczych i stanowić legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu (...). W przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność dochowania tego wymogu formalnego, gdyż stosownie do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu o syg. akt I OSK 480/2006, jeżeli w bezczynności pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze (lub minister), to tryb przewidziany w art. 37 K.p.a. nie ma zastosowania. Wobec takiego organu stronie przysługuje bezpośrednio do sądu administracyjnego skarga na jego bezczynność. Analiza akt sprawy prowadzić musi do stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu od 10 sierpnia 2006 r. podejmowało wprawdzie czynności wyjaśniające dotyczące złożonego przez skarżącą wniosku z 10 grudnia 2001 r., jednakże uchyliło się od wydania orzeczenia w rozumieniu przepisu art. 104 K.p.a. Ocena legalności działań tego organu nie pozwala na uznanie, iż w tym zakresie organ nie pozostawał w bezczynności. Przyjmując nawet, że niniejsza sprawa ma charakter skomplikowany i zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego m.in. do ustalenia stron postępowania, to i tak SKO przekroczyło kilkukrotnie ustawowy termin z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. odnoszący się do wymogu zakończenia postępowania. Zgodzić należy się w tym zakresie ze stanowiskiem skarżącej, iż terminy załatwiania spraw, określone w art. 35 § 3 K.p.a., są terminami maksymalnymi i odnoszą się nie do przeprowadzenia jakichkolwiek czynności w sprawie, ale do wydania orzeczenia rozstrzygającego sprawę. Analiza akt sprawy wskazuje, że organ w okresie od 4 kwietnia 2006 r. do 10 sierpnia 2006 r. nie podjął w sprawie żadnych czynności, poza powiadomieniem skarżącej o niemożności załatwienia sprawy w ustawowym terminie, przy czym niedochował także wyznaczonych przez siebie dwukrotnie terminów załatwienia sprawy. W dniu 10 sierpnia 2006 r. odbyła się rozprawa, która uległa odroczeniu, a organ pismami z dnia 21 sierpnia 2006 r. wystąpił do Starosty Głubczyckiego oraz pełnomocnika skarżącej o podanie informacji dotyczących aktualnych właścicieli działek, których dotyczyła objęta wnioskiem decyzja. Pomimo nadesłania, już w dniu 25.08.2006 r. przez Starostwo Powiatowe w Głubczycach oraz przez skarżącą w dniu 4 września 2006 r. żądanych informacji, organ po przeprowadzeniu dopiero kolejnej rozprawy w dniu 17.10 2006 r., która także uległa odroczeniu, pismem z dnia 23 października 2006 r. zwrócił się do skarżącej o podanie adresu miejsca zamieszkania innej strony postępowania, a to S. W. Zobowiązanie to skarżąca wykonała doręczając w dniu 6.11.2006 r. żądany adres oraz ponownie przedkładając dokumenty dotyczące prawa własności gruntu. Wyznaczona na dzień 22 listopada 2006 r. rozprawa ponownie uległa odroczeniu, tym razem w celu wystąpienia do S. W. o nadesłanie dokumentów wskazujących, że przysługuje jej tytuł prawny do działki oznaczonej geodezyjnej nr B położonej w K. Stan faktyczny sprawy wskazuje zatem, że organ podejmował czynności wyjaśniające w odstępach kilku miesięcznych oraz działał w sposób opieszały w podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zwracając się do Starostwa Powiatowego w Głubczycach pismem z dnia 21 sierpnia 2006 r. mogło objąć tym wezwaniem wszystkie grunty, których dotyczyła decyzja, której stwierdzenia nieważności żąda skarżąca. Winno również ustalić adres zamieszkania strony postępowania oraz fakt legitymowania się przez tę stronę prawem własności gruntu przed kolejnym terminem rozprawy, a więc przed 22 listopada 2006r. Takie działanie organu przyspieszyłoby postępowanie poprzez wyjaśnienie aktualnego stanu prawnego przedmiotowych działek, a także świadczyłoby o podejmowaniu czynności zmierzających do koncentracji materiału dowodowego, a tym samym załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki i przewlekłości postępowania. W myśl art. 35 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej ma działać bez zbędnej zwłoki, a także szybko i sprawnie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zauważyć przy tym należy, iż organ administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a, w toku postępowania administracyjnego, zobowiązany jest pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04. 2002r., syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002r., syg. V SA 115/01). Powyższe oznacza, że rolą organu orzekającego w sprawie nie jest oczekiwanie tylko na dowody zaoferowane przez stronę postępowania, lecz takie prowadzenie postępowania, w tym i z urzędu, które przyczynia się do szybkiego i sprawnego jego zakończenia. Obywatel oczekuje od organów załatwienia "jego sprawy" w możliwie jak najkrótszym terminie, a zatem podejmowanie czynności w sposób opieszały i przewlekły przez organy administracji nie służy pogłębianiu zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Godzi się także zauważyć, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności. Okoliczności takie muszą mieć bowiem charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Organowi administracji nie można postawić zarzutu bezczynności wówczas, jeżeli przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie jest od organu niezależna (por. wyrok NSA z dnia 13 października 1998 r., sygn. akt II SA 937/98, System Informacji Prawnej LEX nr 41302). W niniejszej sprawie wpływ na szybkość i sprawność postępowania organu miały jednak przyczyny związane ze sposobem podejmowania czynności przez tenże organ, na co wskazywano powyżej. Reasumując, stwierdzić należy, że termin przewidziany przez ustawodawcę w art. 35 § 3 K.p.a. został przez organ w niniejszej sprawie w sposób oczywisty naruszony, przy czym, co wymaga wyraźnego zaakcentowania naruszony został także przepis art.36 § 1 K.p.a., a tym samym uznać należało, iż SKO w Opolu pozostawało w bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku K. K. z dnia 10 grudnia 2001 r. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 149 oraz art. 200 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.