II SAB/Op 1/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z.B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu w przedmiocie wydania książki inwalidy wojennego postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi Z. B. sporządzonej 3 grudnia 2010 r. była bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu w sprawie wydania książki inwalidy wojennego. Wniesienie skargi poprzedzone zostało następującymi okolicznościami faktycznymi. Wyrokiem z 7 października 2010 r. w sprawie II SAB/Op 17/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględniając skargę Z. B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu zobowiązał tenże Zakład do rozstrzygnięcia wniosku strony z 22 marca 2010 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia. Z ustaleń poczynionych przez Sąd w tamtej sprawie wynikało, że wyrokiem Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia [...], sygn. akt [...] przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu o wydanie książki inwalidy wojennego na skutek apelacji Z. B. od wyroku Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Opolu z dnia [...], sygn. akt [...] uchylono zaskarżony wyrok i odwołanie odrzucono stwierdzając, że wydanie książki, czy to inwalidy wojennego, czy osoby represjonowanej jest sprawą administracyjną, którą winien rozpoznać właściwy sąd administracyjny. Wobec powyższego, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu - Inspektorat w N. z dnia [...], nr [...] odmawiającą "prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy z przyczyn podanych w uzasadnieniu w zakresie wydania książki inwalidy wojennego". Postanowieniem tut. Sądu z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Op 60/09, skarga została odrzucona z powodu wniesienia jej po terminie (art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a.. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Wskazał, że w myśl art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Dodał, że zapis art. 52 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku innych aktów niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej należy również przed wniesieniem skargi do Sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, a wówczas termin o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania. Dokonując analizy przepisów ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) zauważył, że wniosek o wydanie książki inwalidy wojennego mógł być rozpatrywany na podstawie tej ustawy, jednak przed wniesieniem skargi skarżący powinien wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Kierując się tym rozstrzygnięciem, skarżący pismem datowanym 29 kwietnia 2010 r. (nadanym 30 kwietnia 2010 r.) wezwał bezskutecznie ZUS do usunięcia naruszenia prawa, wskazując jako podstawę naruszenia prawa art. 35 § 1 K.p.a. Następnie w dniu 19 maja 2010 r. ( data nadania skargi w placówce pocztowej) wniósł skargę na bezczynność ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 22 marca 2010 r. zwrócił się do organu rentowego o wydanie książki inwalidy wojennego, na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Opolu z dnia [...], sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia [...]. Żądanie swoje poparł także przepisami rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie trybu wydawania i anulowania książki inwalidy wojennego (wojskowego), dokumentów wymaganych do jej wydania oraz wzoru książki inwalidy wojennego (wojskowego) oraz ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U z 2002 r. Nr 9, poz. 87). Wskazał, że zawiadomieniem z dnia 19 marca 2010 r. doręczonym w dniu 27 kwietnia 2010 r. Inspektorat ZUS w N. poinformował go, że jego akta emerytalno-rentowe znajdują się w Sądzie Apelacyjnym we Wrocławiu i dopiero po ich otrzymaniu omówiony wniosek zostanie rozpatrzony. Z kolei w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ rentowy pismem z dnia 7 maja 2010 r., doręczonym 17 maja 2010 r. ponownie poinformował skarżącego o braku możliwości rozpoznania jego wniosku z uwagi na brak możliwości wglądu do akt emerytalno-rentowych. Ponownie podał, że akta sprawy są w posiadaniu Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze. Uzasadniając uwzględnienie skargi sąd w motywach wyroku z dnia 7 października 2010 r. ponadto podniósł, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 23c ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 87 ze zm.) określa obowiązki organu, do którego został złożony opisany wniosek skarżącego. Podmiot, do którego złożono wniosek, w tym przypadku Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Opolu, jeżeli wniosek dotyczy wydania książki inwalidy wojennego, powinien albo ją wydać w formie czynności materialno-technicznej albo załatwić sprawę w drodze decyzji, uwzględniając stan faktyczny sprawy i obowiązujące regulacje prawne w tym zakresie. Organ, do którego skierowano żądanie o wydanie książki inwalidy wojennego, która stała się sprawą administracyjną w świetle wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia [...], ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 35 § 2, bądź § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, według unormowania zawartego w art. 61 § 3 K.p.a. Jest niewątpliwe, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu nie wydał skarżącemu książki inwalidy wojennego i nie załatwił sprawy w formie decyzji, stwierdził dalej WSA w Opolu w cyt. wyroku z dnia 7 października 2010 r. Bezczynności ZUS, nie wyłącza wystosowanie do wnioskodawcy pism z dnia 27 marca 2010 r. oraz z dnia 7 maja 2010 r. informujących o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy, albowiem w takim zawiadomieniu, o którym mowa w art. 36 § 1 K.p.a., organ podaje z urzędu przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy oraz wyznacza nowy termin jej załatwienia. Należy odnotować, że powyższy przepis nie zawiera wprawdzie wskazówek odnoszących się do wyznaczenia nowego terminu ani też do formy prawnej tego wyznaczenia, jednakże organ wyznaczający na podstawie art. 36 K.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 § 2 i 35 § 1 K.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 21 czerwca 1996 r., I SAB 28/96, opubl. w ONSA 1997, nr 2, poz. 97, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 K.p.a., jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy zgodnie z art. 57 K.p.a. (tj. w dniach, tygodniach lub miesiącach) i z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 K.p.a. W opisanych pismach organu rentowego nie wyznaczono skutecznie terminu do załatwienia sprawy. Sąd ten zwrócił też uwagę, że przekazanie przez organ rentowy akt sprawy najpierw do Sądu Okręgowego w Opolu V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, a obecnie do Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu nie można było uznać za obiektywną przyczynę usprawiedliwiającą zwłokę organu w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie. Istniała i nadal istnieje bowiem możliwość wypożyczenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych akt emerytalno-rentowych skarżącego z Sądu. Organ rentowy nie wskazał, iż skorzystał z tej możliwości, zatem nie podjął żadnych działań do usunięcia stanu swojej bezczynności. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 października 2010 r., sygn. II SAB/Op 17/10 uprawomocnił się w dniu 4 grudnia 2010 r. Pismem z 25 listopada 2010 r. Z. B. wezwał ZUS Inspektorat w N. do wykonania wyroku WSA w Opolu z 7 października 2010 r. i wydanie mu książki inwalidy wojennego. W dniu 30 listopada 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu - Inspektorat w N. odmówił skarżącemu wydania książki inwalidy wojennego wskazując, że książka taka jest dokumentem potwierdzającym prawo lub uprawnienia osób posiadających statut inwalidy wojennego. Tymczasem wnioskodawca nie jest inwalidą wojennym, co - zdaniem organu - potwierdzone zostało postanowieniami Sądu Okręgowego w Opolu z [...], sygn. [...] i Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z [...], sygn. [...]. Pismo to podpisał Kierownik Samodzielnego Referatu Przyznawania i Zmiany Uprawnień Emerytalno - Rentowych. W skardze sądowoadministracyjnej Z. B. zaskarżył bezczynność Oddziału ZUS w Opolu w wydaniu książki inwalidy wojennego. Podkreślił, że mimo upływu terminu wyznaczonego przez Sąd w poprzedniej sprawie organ nie wykonał obowiązku odpowiadając tylko pismem z 30 listopada 2010 r., które nie jest jednak decyzją w rozumieniu art. 104 K.p.a. i nie załatwia sprawy. Zaznaczył także, że bezczynność organu mogła zostać zlikwidowana tylko poprzez czynność materialno - techniczną polegającą na wydaniu książki inwalidy wojennego albo w formie decyzji odmawiającej takiego wydania. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu wniósł o jej oddalenie odwołując się do treści swojego pisma z 30 listopada 2010 r. że organ rentowy wykonał wyrok Sądu, gdyż doręczenie orzeczenia nastąpiło 2 listopada 2010 r., zatem stanowisko zawarte w piśmie z 30 listopada 2010 r. zostało wyrażone w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, choć z innych przyczyn niż wskazane w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - zwanej dalej P.p.s.a., sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W myśl art. 58 § 4 P.p.s.a., sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. w razie nie wykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Analiza powołanego przepisu skłania do następujących zważań. Po pierwsze skargę określoną w tym przepisie może wnieść tylko jedna ze stron wymienionych w przepisie art. 32 P.p.s.a., a to skarżący. Po drugie skarga taka może być wniesiona tylko w dwóch przypadkach. W szczególności skarżący może ją wnieść: a) w razie niewykonania przez organ administracji wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, b) w razie bezczynności organu administracji po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Trzeba też zwrócić uwagę na fakt znany sądowi urzędowo, że w sprawie II SA/Op 27/11 skarżący Z. B. wniósł skargę także na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. domagając się wymierzenia ZUS Oddział Opole - Inspektorat w N. grzywny z tytułu niewykonania wyroku. Skargę tę oddalono nieprawomocnym wyrokiem z dnia 24 marca 2011 r. (por. akta II SA/Op 27/11 tut. Sądu). Ponadto skarga wniesiona na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wymógł ten skarżący spełnił, wystosowując do organu pismo z dnia 25 listopada 2010 r. (k - 5 akt). Pozostała zatem odpowiedź na pytanie, czy w sprawie zachodzi jeden z przypadków o jakich mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a. Przy uwzględnieniu motywów orzeczenia WSA w Opolu w sprawie II SA/Op 27/11 (str. 5-6 uzasadnienia) trzeba zważyć, że pismo ZUS Opole z dnia 30 listopada 2010 r. było załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu art. § 104 § 1 K.p.a. Zatem wniesienie skargi 3 grudnia 2010 r. nastąpiło w dacie, gdy organ nie pozostawał w bezczynności co do wniosku strony o wydanie książki inwalidy wojennego. Oznaczałoby to podstawę do oddalenia skargi z mocy art. 151 P.p.s.a. Jednakże stan faktyczny sprawy sprowadzający się do opisanych wyżej uprzednich orzeczeń sądu administracyjnego, działań organu i czynności skarżącego nakazuje przyjąć, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako niedopuszczalna. Wbrew twierdzeniom skarżącego wyrok z 7 października 2010 r. w sprawie II SAB/Op 17/10 nie nadawał się do wykonania. Co prawda określał on zobowiązanie dla organu i termin jego wykonania, ale sam w sobie wykonaniu nie podlegał. Jeżeli organ nie wykonał czynności nakazanej wyrokiem to stronie skarżącej służyło postępowanie na ogólnych zasadach K.p.a. czyli zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Z kolei powołany wyrok WSA w Opolu z 7 października 2010 r. nie był orzeczeniem uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności stąd też organ w zakresie tej przesłanki nie mógł pozostawać w bezczynności z istoty rzeczy. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Skoro z przyczyn wskazanych wyżej w sprawie nie występowały przesłanki z art. 154 § 1 P.p.s.a., to skargę strony jako niedopuszczalną należało odrzucić.