II SAB/Op 1/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. G., J. G. na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzegu w przedmiocie bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzegu do załatwienia wniosku skarżących z dnia 5 czerwca 2019 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. G. i J. G. (zwanych dalej skarżącymi) jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim (zwanego dalej w skrócie: PINB lub organem) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2019 r. skarżący zwrócili się do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie kopii dokumentów potwierdzających wykonanie instalacji gazowej i dwufunkcyjnych pieców gazowych w mieszkaniach nr [...], [...], [...], i [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżący wyjaśnili, że dokumenty te są im niezbędne w celu skierowania zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa przez PINB polegającego na niedopełnieniu obowiązków służbowych, skierowania zawiadomienia do Prokuratora Generalnego w celu podjęcia środków zaradczych oraz wszczęcia kontroli w organie. Pismem z dnia 17 czerwca 2019 r., nr [...], PINB poinformował skarżących, że zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zwanej dalej : "ustawą" lub w skrócie: "u.d.i.p.", informacją publiczną jest każda wiadomość powstała w związku z wykonywaniem przez organ ustawowych obowiązków. Organ zwrócił też uwagę, że z zasady wyrażonej w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. wynika, iż prawo do informacji obejmuje uprawnienie do jej uzyskania, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacji publicznej nie stanowią natomiast wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie dokument prywatny wszczyna (administracyjne, skargowo-wnioskowe) i czy w ogóle je wszczyna. Nie stanowią też informacji publicznej dane mające charakter techniczny. Zdaniem organu, wnioskowane przez skarżących kopie dokumentów potwierdzających wykonanie instalacji gazowej i dwufunkcyjnych pieców gazowych stanowią dokumenty prywatne inwestorów i nie są własnością urzędu w związku z tym nie spełniają znamion informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Następnie pismem z dnia 17 grudnia 2019 r., skarżący wnieśli skargę na bezczynność PINB w związku z nieudostępnieniem żądanej informacji publicznej. Skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 5 czerwca 2019 r. i stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący szeroko opisali problem dotyczący nieprawidłowego wykonania spornych instalacji w budynku mieszkalnych, wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], niewykonania przez Wspólnotę Mieszkaniową zaleceń kominiarskich oraz zagrożeń związanych z rozszczelnieniem instalacji gazowej. Dalej wyjaśnili, że z pisma PINB z dnia 4 czerwca 2019 r. wynika, iż organ jest w posiadaniu dokumentacji potwierdzającej wykonanie instalacji gazowych wraz z piecami wielofunkcyjnymi, w tym projektów i pozwoleń, na podstawie których zrealizowano wszystkie roboty budowlane. Zdaniem skarżących, dokumenty potwierdzające zgodne z prawem wykonanie przedmiotowych instalacji, a znajdujące się w organie są niewątpliwie dokumentami urzędowymi i stanowią informację publiczną. Natomiast odmowa ich udostępnienia przez organ oznacza ukrywanie przez PINB faktu nielegalnego wykonania tych instalacji, co zagraża bezpieczeństwu budynków nr [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu przedstawił chronologię przebiegu postępowania związanego z rozpatrywaniem złożonego przez skarżących wniosku. Następnie organ stwierdził, że wniosek skarżących nie wskazuje na informacje, których udostępnienia domagają się wnioskodawcy. Poza tym informacji publicznej nie stanowią dokumenty pochodzące od osób fizycznych lub prawnych nie będących podmiotem publicznym. Natomiast fakt, że dokument ten trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań przez PINB nie oznacza, że nabiera on cech dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p. Dlatego też organ kwalifikując żądane informacje jako niemające charakteru publicznego, prawidłowo skierował w tym zakresie do skarżących pismo informujące, co jest traktowane jako czynność materialno-techniczna. W tych okolicznościach stawiany przez skarżących zarzut bezczynności organu jest nieuzasadniony. Z kolei, sam fakt niezadowolenia skarżących z udzielonej odpowiedzi nie może przesądzać o zasadności skargi. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2020 r., sygn. akt II SPP/Op 11/20, starszy referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu zwolnił skarżących do kosztów sądowych w całości (pkt 1) oraz ustanowił dla skarżących radcę prawnego (pkt 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że PINB jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Sąd uznał też, że objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną, a więc został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". I tak, informacja może dotyczyć m.in. danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a). Orzecznictwo sądowe w oparciu o konstytucyjną zasadę prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 155/12, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają zatem dokumenty urzędowe organu, wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest również pogląd, że nie tylko sama decyzja o pozwolenia budowę, ale również zatwierdzony nią projekt budowalny stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie tej ustawy. Podkreśla się przy tym, że projekty budowlane są dokumentami, których organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego używają do zrealizowania powierzonych im prawem zadań. Stanowią bowiem w istocie narzędzie wykorzystywane przez te organy przy wypełnianiu jednego z ich podstawowych obowiązków, jakim zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Instrumentalny charakter omawianych projektów potwierdza pośrednio regulacja art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, w myśl której organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów m.in. związanych z prowadzeniem robót. Nie ulega zaś wątpliwości, że do tej kategorii dokumentów zalicza się w szczególności pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 80/15 i powołane tam orzecznictwo). Stosownie do powyższego uznać trzeba, że organ dokonując kwalifikacji informacji żądanych przez skarżących błędnie wyłożył omówione przepisy przyjmując, że dokumentacja dotycząca wykonania instalacji gazowej i dwufunkcyjnych pieców, a znajdująca się w jego posiadaniu - co wynika jednoznacznie z pisma PINB z dnia 4 czerwca 2019 r. - w postaci zatwierdzonych projektów budowlanych i niezbędnych pozwoleń, nie stanowi informacji publicznej. Nietrafnie też organ na poparcie swojego stanowiska odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 862/16, ponieważ przedmiotem analizy w tej sprawie była kwestia udostępnienia informacji na temat zindywidualizowanych danych o stosowanych rozwiązaniach technicznych wchodzących w skład systemu ochrony danych osobowych, które to dane stanowią tajemnice ustawowo chronione w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Orzeczenie to dotyczyło zatem zupełnie innej problematyki niż występująca w rozpoznawanej sprawie. W przekonaniu Sądu, wnioskowana przez skarżących dokumentacja ma niewątpliwie charakter informacji publicznej, ponieważ przedłożone przez inwestorów dokumenty, w tym ewentualny projekt budowlany, czy też zgłoszenie, w zakresie określonym ustawą podlegają sprawdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowalnej w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, co wynika z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też w trybie określonym w art. 30 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, choć dokumenty te nie zostały przez organ wytworzone, to jednak służą, czy też umożliwiają realizację przewidzianych prawem zadań z zakresu nadzoru. Poza tym uzyskanie wnioskowanych dokumentów przez skarżących, umożliwia im kontrolę nad procesem sprawowania władzy przez PINB i stanowi informację o działalności tego organu, w tym wydanych decyzjach lub innych aktach, które stanowią dokumenty urzędowe. Ich uzyskanie pozwoli skarżącym też na sprawdzenie, czy wykonane instalacje są zgodne z prawem i bezpieczne dla otoczenia. Natomiast odrębną kwestią pozostaje to, czy możliwość udostępnienia żądanej przez skarżących informacji nie będzie podlegać określonym w u.d.i.p. ograniczeniom. Jednakże - wbrew stanowisku organu - fakt, że informacja, posiadająca cechy informacji publicznej, może dotykać lub nawet dotyka sfery prywatności określonej osoby, nie pozbawia tej informacji statusu informacji publicznej. Może jedynie uzasadniać odmowę udostępnienia takiej informacji, co wynika z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w którym mowa jest o ograniczeniu prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Poza powyższym dostrzec również trzeba, że skarżący nie mogli uzyskać dostępu do wnioskowanej dokumentacji, korzystając z uprawnień dla stron postępowania, przewidzianych w art. 73 K.p.a. W piśmie z dnia 4 czerwca 2019 r. PINB uznał bowiem, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony, na podstawie art. 28 K.p.a., w postępowaniu dotyczącym wykonania spornych instalacji gazowych. W tej sytuacji skarżący dostęp do żądanych dokumentów mogli uzyskać jedynie w trybie u.d.i.p. W konsekwencji stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły podstawy do pisemnego poinformowania skarżących, że objęta ich wnioskiem informacja nie posiada charakteru informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. W związku z ustaleniem, że informacje, o które wnioskowali skarżący mają walor informacji publicznej, odnotować należy, że załatwienie wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. przybrać może następujące formy: 1) udzielenie żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), 2) odmowa udzielenia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), 3) umorzenie postępowania w przypadku braku współdziałania wnioskodawcy z organem poprzez modyfikację wniosku, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Mając te przepisy na uwadze przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest więc uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie braku podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15). Stosownie do powyższego Sąd uznał, że skoro żądane przez skarżących informacje stanowią informację publiczną, to niezałatwienie przez organ wniosku w sposób odpowiadający przytoczonym przepisom, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni, stanowi o jego bezczynności. PINB w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie udostępnił bowiem informacji publicznej żądanej przez skarżących we wniosku, jak również nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. Nie został też zastosowany tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W tej sytuacji przyjąć należało, że organ w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania go do załatwienia wniosku skarżących z dnia 5 czerwca 2019 r. w trybie przewidzianym w u.d.i.p., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu, opisana bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżących i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił również fakt, że nieudzielenie informacji mogło być wynikiem błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. oraz wadliwego przekonania o realizacji wniosku.