II SAB/Op 10/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2009 r. sprawy ze skargi C. O. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego C. O. z dnia 24 listopada 2008 r. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008, w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Pismem z dnia 2 marca 2009 r., C. O. wniósł skargę na bezczynność organu - Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach, powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że wnioskiem z dnia 24 listopada 2008 r., zwrócił się z żądaniem do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu, jako emeryt policyjny, o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wskazał, że pismo to wpłynęło do powyższego organu w dniu 27 listopada 2008 r., a następnie zostało przekazane wg właściwości do rozpatrzenia, do Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach. Podkreślił, że w odpowiedzi na swoje żądanie, w dniu 11 lutego 2009 r., otrzymał pismo nr [...] "w zwykłej formie." W ocenie skarżącego, pismo to nie spełnia wymogów art. 104 K.p.a., dlatego też postanowił wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. i w tym celu wyznaczył organowi termin "ustawowy". Powyższe wezwanie organ otrzymał w dniu 13 lutego 2009 r. Skarżący oświadczył, że w wyznaczonym organowi terminie nie otrzymał decyzji, stąd - w jego ocenie - skarga niniejsza jest uzasadniona. Skarżący wniósł o zastosowanie wobec skarżonego organu art. 55 § 1 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę, Komendant Powiatowy Policji w Krapkowicach wniósł o jej oddalenie, uznając skargę za bezzasadną. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że w wyniku wniosku C. O., zostało wystosowanych szereg pism urzędowych, które wskazywały na niemożność wydania decyzji, z uwagi na "brak upoważnienia ustawowego w tym zakresie (rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. – Dz. U. Nr 266, poz. 2246; ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. – o Policji – Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.)". Komendant podkreślił, że skarżący był informowany o braku podstaw do przyznania mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W wykonaniu zarządzenia tut. Sądu, w przedmiocie wykazania przez skarżącego, że złożył zażalenie na bezczynność organu w trybie art. 37 K.p.a., skarżący przesłał pismo Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu, z dnia 5 lutego 2009 r., - stanowiące odpowiedź na pismo skarżącego (zatytułowane jako skarga), z dnia 12 stycznia 2009 r. - w którym stwierdza się, że "podnoszony zarzut, dotyczący niedotrzymania przez organ właściwy terminu (...) uznać należy za zasadny. Pana wniosek zostanie niezwłocznie rozpatrzony przez Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach." Z kolei Komendant Powiatowy Policji w Krapkowicach, przesłał - w wykonaniu również zarządzenia Sądu - akta administracyjne sprawy, wszczętej na skutek pisma (skargi) skarżącego z dnia 12 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 przywołanego przepisu. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu przywołanego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Odnotować trzeba, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 86). Dodać także można, że zasada praworządności zawarta w art. 6 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, ma zastosowanie także do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw (art. 35 i 36 K.p.a.). Na mocy art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić - nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednakże o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest, zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). W przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w w/w przepisach służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia i wówczas następuje uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia - art. 37 K.p.a. Zażalenie to, umożliwia bowiem stronie doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne w sytuacji, gdy właściwy organ pozostaje w zwłoce, tj. nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, w terminie wynikającym z art. 35 K.p.a. Wyczerpanie natomiast przez stronę trybu zażaleniowego określonego w art. 37 K.p.a. - niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia - warunkuje z kolei wniesienie skargi na bezczynność, ale na bezczynność organu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W niniejszej sprawie skarżący C. O. złożył pismo z dnia 12 stycznia 2009 r., określone jako skarga na Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach, dotyczącą przewlekłego i biurokratycznego załatwiania sprawy indywidualnej, co mogłoby sugerować, że zostało wniesione w trybie skargi, o której mowa w art. 227 K.p.a. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że w treści przywołanego pisma jest mowa o złożonym przez skarżącego wniosku z dnia 24 listopada 2008 r., w przedmiocie żądania równoważnika pieniężnego za remont mieszkania oraz prośba o spowodowanie, aby zapadło niezwłocznie rozstrzygnięcie w tej sprawie. Stąd organ wyższego stopnia, do którego było kierowane powyższe pismo (skarga), zobowiązany był stosownie do art. 234 K.p.a. w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie jest to pismo procesowe w toku toczącego się postępowania, będące w istocie zażaleniem na bezczynność organu pierwszej instancji (por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 869). W niniejszej sprawie, organ właściwie ocenił pismo skarżącego z dnia 12 stycznia 2009 r., przyjmując je jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, skoro toczyło się postępowanie w sprawie, która w rezultacie nie została załatwiona w terminie. Słuszne stanowisko organu w tej materii potwierdza także udzielona skarżącemu pisemna odpowiedź, która zawiera elementy określone art. 37 § K.p.a., a mianowicie: stwierdzenie organu nadzoru o zasadności zarzutu niedotrzymania przez organ właściwy terminu załatwienia sprawy; informację, że w stosunku do pracownika, który dopuścił się uchybień wyciągnięte zostaną konsekwencje służbowe; wskazanie terminu (niezwłocznego) do rozpatrzenia wniosku w przedmiocie równoważnika przez Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach. Dodać także trzeba, że niezależnie od formy załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu I instancji, stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu I instancji. W świetle powyższego należało stwierdzić, że skarżący skorzystał i zastosował się do dyspozycji art. 37 § 1 K.p.a., co czyni dopuszczalnym rozpoznanie wniesionej do tut. Sądu skargi w przedmiocie bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach. Bezspornym jest, że organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie wszczętej w dniu 27 listopada 2008 r., wnioskiem skarżącego żądającego naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Stąd kontroli Sądu poddane jest działanie Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach, któremu został przekazany wg właściwości powyższy wniosek. Organ ten wprawdzie wyraził swoje stanowisko w sprawie, jak przyznaje skarżący "w odpowiedzi na swoje żądanie, w dniu 11 lutego otrzymałem odpowiedź w zwykłej formie," jednakże nie załatwił sprawy w formie prawem przewidzianej, a zatem należy stwierdzić, że bezczynność organu polega na niewydaniu decyzji. Podkreślić trzeba, że kwestia mieszkań i związanych z nimi uprawnień policjantów dotyczą przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), a wśród nich przepis art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W tej materii, a w szczególności: przyznanie, odmowa, cofnięcie, zwrot - następuje w formie decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia braku podstaw do przyznania omawianego równoważnika, organ zobowiązany jest do wydania stosownej decyzji, bez względu na status policjanta wnoszącego żądanie. Odnotować także można, że uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. W świetle powyższego, należy stwierdzić, że organ nie może zatem poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy. Działanie organu w tej materii wymaga bowiem wydania decyzji. Organ administracyjny, załatwiając sprawę przez wydanie decyzji zamyka czynności postępowania; wykonuje tym samym tzw. proceduralny nakaz podjęcia decyzji. Dodać należy, że po wniesieniu niniejszej skargi, w aktach administracyjnych znajduje się kolejne pismo organu I instancji z dnia 26 lutego 2009 r., w którym wyjaśnia się skarżącemu, że brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Na tę okoliczność organ przywołał dotychczasowy przepis § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), który został uchylony zmieniającym go rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. Organ stwierdził także, że powyższe stanowisko "potwierdza też orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. w sprawie osób uprawnionych do otrzymania równoważnika (...)". W ocenie Sądu, pismo to nie jest decyzją, nie zawiera bowiem minimum elementów umożliwiających zakwalifikowanie go jako decyzję. Przywołane wyżej pisma organu, a kierowane do skarżącego, świadczą o prowadzeniu postępowanie w sprawie, które organ nie zakończył wydaniem stosownej decyzji, z dochowaniem zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a. Skoro w niniejszej sprawie brak jest rozstrzygnięcia, które powinno zapaść bez zbędnej zwłoki z uwzględnieniem terminów określonych w art. 35 i 36 K.p.a., to należało stwierdzić, że wystąpiła bezczynność organu. Dodać także należy, że organ rozstrzygając wiosek C. O. z dnia 24 listopada 2008 r. powinien wziąć również pod uwagę jego oświadczenie, że w związku z przejściem na emeryturę policyjną w 2006 r. pozbawiony został przedmiotowego równoważnika. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 P.p.s.a orzekł jak w sentencji, wyznaczając organowi 30-dniowy termin do wydania decyzji w sprawie ze złożonego przez skarżącego wniosku.