II SAB/Op 10/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Fundacji A z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla do wydania aktu lub dokonania czynności załatwiających wniosek Fundacji A z siedzibą w [...] z dnia 1 stycznia 2014 r. w zakresie informacji przekazanych przez Kierownika Biura Informatyki i Ochrony Informacji Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność określona w pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla na rzecz Fundacji A z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Fundację A z siedzibą w [...], zwaną dalej Fundacją, jest bezczynność Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla w przedmiocie informacji publicznej. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 1 stycznia 2014 r. Prezes Fundacji - K. N., powołując się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198, z późn. zm.), dalej zwanej udip, wystąpił do Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla o udostępnienie skanów - przez przesłanie ich na podany adres e-mail - następujących dokumentów: - interpelacji radnego G. P. dotyczącej zakupu i montażu urządzeń podsłuchowych; - informacji przekazanych Prezydentowi Miasta przez Kierownika Wydziału Informatyki G. D.; - odpowiedzi na interpelację udzieloną radnemu. W odpowiedzi na powyższe organ przesłał skarżącej Fundacji na wskazany adres e-mail skany interpelacji radnego oraz udzieloną radnemu przez Prezydenta Miasta odpowiedź z dnia 16 grudnia 2013 r. Odnośnie części wniosku, dotyczącej udostępnienia informacji przekazanej Prezydentowi przez Kierownika Biura Informatyki i Ochrony Informacji, organ wyjaśnił - odwołując się do art. 6 ust. 2 udip oraz orzecznictwa sądowego - że jest ona dokumentem wewnętrznym i nie stanowi informacji publicznej. Pismem z dnia 21 stycznia 2014 r. Fundacja, reprezentowana przez Prezesa K. N., wywiodła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla, domagając się zobowiązania organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z dnia 1 stycznia 2014 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Skarżąca Fundacja zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 udip przez nieudostępnienie pełnej informacji publicznej. W motywach skargi Fundacja wywiodła, że kwestia zakwalifikowania dokumentu, jako dokumentu wewnętrznego, nie stanowi na gruncie polskiego prawa przesłanki pozwalającej na nieudostępnienie informacji publicznej, a żądana informacja bez wątpienia taką informację stanowi, gdyż jest elementem wykonywania zadań przez Prezydenta Miasta i podległy mu Urząd. Dalej, na podstawie przytoczonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Fundacja dowodziła, że wykonywanie zadania publicznego nie może polegać na realizacji sprawy prywatnej. Stąd, pod pojęciem informacji o sprawie publicznej należy rozumieć każdą czynność i każde działanie organu władzy publicznej, nie tylko w sferze prawa administracyjnego, ale też np. w sferze prawa cywilnego. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Poza tym Konstytucja RP nie ogranicza dostępu jedynie do dokumentów urzędowych. Natomiast o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu udip decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu zadań. Zdaniem Fundacji, powołane przez organ pojęcie "dokumentu wewnętrznego" jest nieznane w polskim prawie. Końcowo Fundacja wskazała, że jeśli organ obowiązany do udzielenia informacji publicznej znajduje się w posiadaniu informacji, to niezależnie od formy, w jakiej została ona utrwalona, czy też w sytuacji gdy stanowi dokument wewnętrzny, winien ją udostępnić na warunkach określonych w udip. W innym przypadku mamy do czynienia z bezprawnym i nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa podmiotowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko, organ przedstawił stan faktyczny sprawy i argumentował, powołując się na orzeczenia NSA, że organom władzy publicznej przysługuje prawo podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego, od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 udip odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", które wykorzystuje się wprawdzie do realizacji jakiegoś zadania publicznego, lecz nie przesądzają one o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej. W ocenie organu, żądana treść informacji przekazanych przez Kierownika Biura Informatyki i Ochrony Informacji wypełniła definicję "dokumentu wewnętrznego" i nie posiada waloru informacji publicznej. W piśmie z dnia 26 marca 2014 r. - na wezwanie Sądu - organ wyjaśnił, że Kierownik Biura Informatyki i Ochrony Informacji przesłał Prezydentowi dwa pisma z dnia 5 i 12 grudnia 2013 r., które wykorzystano do opracowania odpowiedzi na interpelację radnego. Informacje zawarte w tych pismach dotyczyły zakupu urządzenia do rejestracji dźwięku i obrazów oraz karty SIM, jak również kosztów tych urządzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnotować należy, że stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym - na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2 art. 149 P.p.s.a.). W kwestii dopuszczalności skargi dodać jeszcze należy, że wniesienie skargi na bezczynność organów nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Ponadto odnotować trzeba, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zauważyć również przyjdzie, że przepisy nie określają, na czym polega stan bezczynności, zatem w odkodowaniu znaczenia tego pojęcia celowe jest sięganie do poglądów doktryny i orzecznictwa. Zdaniem Sądu, trafne jest stanowisko, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu (podmiotu zobowiązanego), że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011 r., s. 109-110; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., VII SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271). Natomiast w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania organ podjął w celu załatwienia wniosku, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowej skargi celowe jest przypomnienie, że kontroli Sądu poddane zostało działanie Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla, do którego wpłynął wniosek Fundacji z dnia 1 stycznia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej przez nadesłanie skanów interpelacji radnego G. P. dotyczącej zakupu i montażu urządzeń podsłuchowych oraz odpowiedzi na interpelację udzieloną radnemu, które to dokumenty zostały przez organ udostępnione. Ponadto Fundacja domagała się udostępnienia informacji przekazanych Prezydentowi Miasta przez Kierownika Biura Informatyki i Ochrony Informacji - G. D. Odnośnie tej części wniosku organ stwierdził, że żądana informacja jest dokumentem wewnętrznym i nie stanowi informacji publicznej. Stosownie do powyższego, w pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy informacja, o której udostępnienie zwróciła się Fundacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, co jest niezbędne, aby móc stwierdzić, czy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji pozostaje w bezczynności. W tej kwestii wskazać trzeba, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym m.in. o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1, czyli wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Użyty w art. 6 ust. 1 udip zwrot "w szczególności" oznacza, że prawodawca wskazuje jedynie przykładowy katalog spraw uznanych za informację publiczną. Niewątpliwie, tak skonstruowane regulacje wywołują szereg wątpliwości interpretacyjnych dotyczących pojęcia "informacja publiczna", dlatego też w jego prawidłowym odczytaniu należy kierować się dodatkowo treścią art. 61 Konstytucji RP, statuującego obywatelskie prawo do informacji o władzy publicznej i innych podmiotach publicznych oraz o sprawach publicznych, które to prawo jest realizowane na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Pomocne w ustaleniu znaczenia komentowanego pojęcia są także poglądy prezentowane w orzecznictwie, w którym trafnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwalony już w orzecznictwie pogląd, wedle którego wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 udip, stanowi informację publiczną. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań, niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem, o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu udip, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1004/13 i sygn. akt I OSK 907/13, dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle przedstawionych dotąd rozważań, w ocenie Sądu, uznać należało, że żądana przez skarżącą Fundację informacja, zawarta w pismach Kierownika Biura Informatyki i Ochrony Informacji z dnia 5 i 12 grudnia 2013 r., niewątpliwie stanowi informację publiczną. Trzeba mieć na uwadze, że sporządził ją funkcjonariusz publiczny w ramach przysługujących mu kompetencji, jest ona wyrazem jego wiedzy i dotyczy sprawy publicznej (art. 6 ust. 2 udip). Ponadto, jak wynika z wyjaśnień organu, informacje zawarte w przedmiotowych dokumentach urzędowych służyły do opracowania odpowiedzi na interpelację radnego, a więc były to materiały niezbędne do realizacji przez Prezydenta Miasta określonego zadania publicznego i wykorzystane zostały przy załatwieniu konkretnej sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że informacji zawartej w omawianych pismach nie można - jak chce tego organ - uznać za dokument wyłącznie wewnętrzny, o roboczym charakterze. Została ona wytworzona w ramach działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i po myśli art. 1 ust. 1 udip zawierała informację ze sfery spraw publicznych. Dane zawarte w powyższych pismach odnosiły się bowiem do spraw związanych z funkcjonowaniem Urzędu Miasta, a ponadto dotyczyły wydatków Gminy, tj. dokonanych przez organ zakupów sprzętu, który był finansowany ze środków publicznych, co dodatkowo przesądza o uznaniu ich za informację publiczną. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Odnotować również należy, że stosownie do treści art. 4 ust. 3 udip zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa oraz podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, będące w posiadaniu takich informacji. W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla jest organem władzy publicznej i z tego względu jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Powyższe ustalenia pozwalają na przejście do oceny, czy Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla pozostawał w bezczynności w zakresie żądanej przez Fundację informacji publicznej. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 udip, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną, natomiast odmowa jej udostępnienia oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 - po myśli art. 16 ust. 1 udip - winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że pisemne poinformowanie wnioskodawcy, iż żądane informacje nie mogą być udostępnione w trybie udip jest możliwie jedynie w odniesieniu do tych informacji, które nie są informacjami publicznymi, a taka sytuacja - z przyczyn wskazanych wyżej - nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zwrócić również należy uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 1 udip prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei, w myśl ust. 2 powyższego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Jeżeli zatem, w ocenie organu, żądane informacje nie mogą być upublicznione w związku z ochroną przewidzianą w ustawie, to wówczas okoliczność ta może stanowić podstawę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że Prezydent Miasta Kędzierzyna-Koźla, jak wynika z materiału dokumentacyjnego, nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, czy o umorzeniu postępowania. Skoro więc organ - wymaganym prawem terminie - nie rozpatrzył wniosku Fundacji z dnia 1 stycznia 2014 r. w zakresie informacji przekazanych przez Kierownika Biura Informatyki i Ochrony Informacji w jeden ze sposobów określonych przez udip, to uznać należało, że organ ten pozostaje w bezczynności. W sprawie konieczne zatem stało się zobowiązanie Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla do rozpatrzenia wniosku skarżącej Fundacji we wskazanej części, w trybie przewidzianym przepisami udip, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie milczał wobec wniosku Fundacji i przedstawił swoje stanowisko w zakresie nieudostępnionej informacji w ustawowym terminie 14 dni, pozostając w przekonaniu o prawidłowości podjętych działań. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli do załatwienia sprawy, które można by rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z tych powodów Sąd nie uznał też za zasadne nałożenie z urzędu na Prezydenta Miasta Kędzierzyna-Koźla grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.