II SAB/Op 11/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie zaświadczenia o samodzielności lokalu 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta Opola do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 12 listopada 2009 r. w terminie 7 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego, 2) zasądza od Prezydenta Miasta Opola na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 11 maja 2010 r., A. S. wniósł skargę na bezczynność organu - Prezydenta Miasta Opola - powołując się na przepis art. 50 § 1, art. 52 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że wnioskiem z dnia 12 listopada 2009 r., zwrócił się z żądaniem do Prezydenta Miasta Opola o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu innego niż mieszkalny, położonego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w O. przy ul. [...]. W wyniku złożonego wniosku, Prezydent wezwał skarżącego, pismem z dnia 18 listopada 2009 r., powołując się na art. 64 K.p.a., do uzupełnienia wniosku o "dokument potwierdzający posiadanie zgody na użytkowanie lokalu jako użytkowego lub pozwolenie na budowę. Lokal ten był pomieszczeniem socjalnym i nie był wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku." W powyższym wezwaniu skarżący został pouczony, że żądane dokumenty należy przedłożyć w terminie 7 dni od otrzymania pisma, a w przypadku nie doręczenia tych dokumentów "wniosek o wydanie zaświadczenia pozostawiony zostanie bez rozpoznania." Ponieważ skarżący nie zrealizował wezwania, organ poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 8 grudnia 2009 r., że wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Z uwagi na niezałatwienie wniosku przez organ w ustawowym terminie, skarżący pismem z dnia 15 grudnia 2009 r. wniósł zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. W odpowiedzi SKO w Opolu poinformowało skarżącego, że w tej sprawie nie przysługuje "prawo wnoszenia zażalenia, o którym mowa w art. 37 K.p.a., natomiast służy prawo złożenia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego." Skarżący wezwał Prezydenta Miasta Opola do załatwienia sprawy z jego wniosku w przedmiocie wydania zaświadczania. Dalej w uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 64 K.p.a., poprzez żądanie dokumentów i pozostawienie wniosku bez rozpoznania, było bezpodstawne i nieuprawniające organ do takiego zachowania. Zdaniem skarżącego, art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), określa, jakimi cechami charakteryzuje się lokal samodzielny, jaki organ wydaje w tym zakresie zaświadczenie oraz w oparciu o jakie dokumenty dokonuje się stwierdzenia samodzielności lokalu. Dołączona do wniosku inwentaryzacja, w ocenie skarżącego, wypełnia wymogi stawiane powyższym przepisem, a żądane przez organ dokumenty w wezwaniu, w trybie art. 64 K.p.a. nie należą do dokumentacji technicznej. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania świadczy wyłącznie o bezczynności organu, która wobec nieprzekraczalnego terminu siedmiu dni (art. 217§ 3 K.p.a.) stanowi uchybienie ustawowego terminu. W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta Opola wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bowiem zdaniem organu, skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi organ potwierdził, że skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu innego niż mieszkalny, na podstawie art. 2 ustawy o własności lokali. Nie negując przedstawionego przez skarżącego przebiegu postępowania w sprawie załatwienia wniosku z dnia 12 listopada 2009 r., organ zaznaczył, że "wcześniej organ na wniosek z dnia 01.09.2008 r. A. S., będącego pełnomocnikiem L. K., prowadził postępowanie w sprawie wydania zaświadczania o samodzielności tego samego lokalu." Dodał także, że wówczas, w trakcie oględzin stwierdzono, że "przedmiotowy lokal nie był lokalem samodzielnym, ponieważ posiadał drzwi łączące go z sąsiednim lokalem." Natomiast załączona do wniosku z dnia 12 listopada 2009 r. inwentaryzacja "nie pokazywała tych drzwi." Zdaniem organu, należy domniemywać, że w okresie miedzy 19 września 2008 r. (data oględzin), a 13 listopada 2009 r. (data złożenia niniejszego wniosku), zostały wykonane roboty budowlane polegające na przebudowie połączone ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu budowlanego - wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też, w ocenie organu, bez wyjaśnienia tej kwestii, wydanie zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu "stworzyłoby legalny dokument sankcjonujący dokonaną samowolę budowlaną z pominięciem odpowiednich przepisów prawa budowlanego dot. wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia oraz dokonania samowolnej zmiany sposobu użytkowania." Organ dodał, że lokal ten został sprzedany przez służby Prezydenta Miasta Opola w grudniu 2003 r., a wydane wówczas zaświadczenie z dnia 10 października 2003 r., dotyczyło samodzielności lokalu użytkowego składającego się z pomieszczeń w budynku przy ul. [...] i jednego pomieszczenia przynależnego znajdującego się w budynku przy ul. [...], "które było przedmiotem wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu i przedmiotowej skargi. Tak też został spisany akt notarialny kupna-sprzedaży z dnia 30.12. 2003r. ww. lokalu w całości składającego się z pomieszczenia przynależnego znajdującego się w budynku przy ul. [...]. Nigdy nie stanowił on lokalu odrębnego i nie został jako taki sprzedany." Na rozprawie w dniu 12 października 2010 r., skarżący dodał, że brak wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu uniemożliwia mu ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej od 2003 r. Okazał również zaświadczenie wydane przez Prezydenta Miasta Opola z dnia 30 września 2008 r., zaznaczając, że nie mogło ono być podstawą wpisu w księdze wieczystej, gdyż zawarto w nim zastrzeżenie, że jest to lokal użytkowy, ale nieprzeznaczony na pobyt ludzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 P.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 P.p.s.a. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że przepisy nie określają na czym polega stan "bezczynności". Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w literaturze, że z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu przywołanego na wstępie przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Odnotować też trzeba, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 86). W niniejszej sprawie zasygnalizować trzeba, że zasada praworządności zawarta w art. 6 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, ma zastosowanie także do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw (art. 35 i 36 K.p.a.). Z kolei, termin szczególny do załatwienia sprawy w przypadku zaświadczeń określa art. 217 § 3 k.p.a. Stosownie do powołanej wyżej normy, zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W wypadku natomiast braku możliwości wydania zaświadczenia o treści żądanej, organ wydaje w takim samym terminie, tj. siedmiu dni, postanowienie o odmowie wydania takiego zaświadczenia. Wprawdzie przepis art. 217 § 3 K.p.a. wyraźnie określa termin do wydania zaświadczenia a nie do rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia, to jednak regulacja tego przepisu przemawia za stosowaniem terminu siedmiu dni również do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. We wskazanym terminie organ w istocie rozpatruje wniosek i w zależności od jego oceny, wydaje zaświadczenie bądź odmawia jego wydania. Odmowa następuje przez wydanie postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei, w przypadku uwzględnienia żądania organ wydaje "wystawia" zaświadczenie. Stąd, rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji w przedmiocie wydania zaświadczania, Sąd wyłącznie kontroluje, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął opisane powyżej czynności i załatwił sprawę na etapie postępowania administracyjnego uproszczonego poprzez wydanie zaświadczania, czy też nie. Jeśli natomiast chodzi o dopuszczalność skargi na bezczynność organu, to można taką skargę wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W przypadku zaniechania działań przez organy administracji publicznej I instancji, w terminie ustalonym na podstawie art. 217 § 3 K.p.a., takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie kierowane do właściwego organu II instancji zgodnie z art. 37 K.p.a. Jak już wyżej wskazano, przepis art. 219 K.p.a. stanowi o odmowie wydania postanowienia zaświadczenia w formie postanowienia, na które służy zażalenie, a zatem ustawodawca przewidział kontrolę instancyjną postanowienia. Brak jest podstaw do przyjęcia, że nie ma możliwości - w trybie art. 37 § 1 K.p.a - kontroli instancyjnej stanu bezczynności organu, do którego właściwości jako organu I instancji należy wydanie zaświadczenia, w sytuacji, gdy istnieje organ administracji publicznej wyższego stopnia, do którego można wnieść zażalenie (por. wyrok NSA z 11 lutego 2010r., sygn. akt. II OSK 128/10, LEX nr 560393). Skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że orzecznictwo zajmuje w tej kwestii również odmienne stanowisko, a mianowicie, że właściwym środkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie braku wydania zaświadczania jest wezwanie, kierowane do organu pozostającego w bezczynności, do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący w pierwszej kolejności, wniósł zażalenie - na niezałatwienie sprawy w terminie, w przedmiocie żądanego zaświadczenia - do organu wyższej instancji, a ten poinformował pisemnie skarżącego o bezpodstawności składania zażalenia na bezczynność, wskazując na konieczność w takim przypadku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W drugiej kolejności, zgodnie z pouczeniem organu wyższej instancji, skarżący dokonał również wezwania. W świetle dokonanych czynności przez skarżącego, poprzedzających wniesienie niniejszej skargi na bezczynność organu - Prezydenta Miasta Opola - do tut. Sądu, należy uznać, że skarga została wniesiona skutecznie. Dokonując zatem oceny, czy w sprawie wystąpił stan bezczynności, należy zwrócić uwagę na nie kwestionowany przez strony postępowania sądowego fakt wystąpienia skarżącego do organu z wnioskiem z dnia 12 listopada 2009 r., który złożył w dniu 13 listopada 2009 r. We wniosku skarżący zawarł żądanie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu innego niż mieszkalny, położonego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w O. przy ul. [...], powołując się na przepis art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.). Przywołany przepis zawiera normę kompetencyjną oraz określa przesłanki do uznania samodzielności lokalu, ale nie stanowi on o terminie i trybie wydania zaświadczania, bowiem te kwestie regulują przepisy Działu VII K.p.a., pn "Wydawanie zaświadczeń". W tym miejscu odnotować przyjdzie, że przepisy przywołanego działu K.p.a. stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II. (rozdział 4) K.p.a., albowiem w postępowaniu tym, właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a. (tzw. postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Stąd zaświadczenie o treści żądanej przez wnioskodawcę jest czynnością faktyczną, rodzajem dokumentu urzędowego. Raz jeszcze powtórzyć trzeba, że postępowanie wszczęte z wniosku o wydanie zaświadczenia powinno zakończyć się wydaniem zaświadczenia żądanej treści lub postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, bowiem przepisy regulujące "wydawanie zaświadczeń" nie przewidują innej formy zakończenia postępowania wszczętego z wniosku o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zostać sfinalizowane w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej - Komentarz bieżący do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - LEX/el. 2010). W świetle przywołanych wyżej regulacji należy przyjąć, że pozostawienie wniosku o wydanie zaświadczenia bez rozpoznania jest zaprzeczeniem prawnej formy załatwienia wniosku, również w sytuacji, gdy organ zobowiąże wnioskodawcę do przedłożenia stosownego dokumentu, od którego organ uzależnia wydanie żądanego zaświadczenia. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odnotować zatem trzeba, że dopuszczalne jest żądanie stosownego dokumentu od osoby zainteresowanej wydaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, na podstawie art. 2 ustawy o własności lokali, w przypadku braku dysponowania przez organ odpowiednimi dokumentami, które wskazywałyby na spełnienie warunków wymaganych przepisem art. 2 tej ustawy. Spełnienie wymogów ustawy, potwierdzić musi zgodnie z art. 2 ust. 3 starosta (prezydent) w formie zaświadczenia. Warunki, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, traktowane są bowiem jako wyznacznik samodzielności lokalu, dotyczą spełnienia przez lokal odpowiednich wymogów techniczno - budowlanych. Od ich spełnienia zależy to, czy możliwe będzie ustanowienie w budynku odrębnej własności lokalu, w niniejszej sprawie, lokalu innego niż mieszkalny. Żądanie we wniosku skarżącego stwierdzenia przez Prezydenta Miasta Opola spełnienia wymagań techniczno - budowlanych jest czynnością materialno - techniczną, która charakteryzuje się szczególną specyfiką. Stąd zasadnym w niniejszej sprawie staje się także nawiązać do stwierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu uchwały z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt I OSP 2/09 "Zaświadczenie wydawane przez starostę, mimo, iż polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów" - odmiennie niż wynika to z art. 218 § 1 K.p.a. - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu w oparciu nie o materiały znajdujące się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (...)." Jednakże z powodu nie wywiązania się przez zainteresowanego z nałożonego na niego obowiązku (przedłożenia określonego dokumentu), organ nie ma podstaw do pozostawienia wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu bez rozpoznania, bowiem wszczęte postępowanie wnioskiem o wydanie zaświadczenie winno być zakończone wydaniem zaświadczenia lub postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia. Słusznie zatem skarżący podnosi w niniejszej sprawie, że organ pozostawiając bez rozpoznania jego wniosek o wydanie zaświadczenia narusza prawo. W tej sprawie, naruszenie prawa polegało na bezczynności organu wobec zaniechania wydania zaświadczenia o żądanej treści lub postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia. Jeżeli brak żądanego dokumentu, zdaniem organu, uniemożliwił wydanie żądanego zaświadczenia, wówczas organ swoje stanowisko w kwestii załatwienia wniosku winien przedstawić w postanowieniu o odmowie wydania żądanego zaświadczenia, o ile uzna, że wnioskodawca, w tym przypadku skarżący, posiada interes prawny. Zasygnalizować też można, że przesłanką do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 219 K.p.a. jest również niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący domagał się wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wniosek ten powinien być rozpatrzony bądź poprzez wydanie takiego zaświadczenia, bądź wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej (art. 219 k.p.a.). Ponieważ do dnia złożenia skargi i wydania wyroku organ nie załatwił wniosku, tj. o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, należy uznać, że organ pozostaje w bezczynności. Stąd też Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta Opola do rozpatrzenia tego wniosku w terminie przewidzianym do wydawania zaświadczeń. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 P.p.s.a orzekł jak w sentencji, wyznaczając organowi 7-dniowy termin do załatwienia wniosku skarżącego. Orzeczenie o kosztach wynika z art. 200 P.p.s.a.