II SAB/Op 11/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant : st .sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 20 września 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozu osób postanawia 1) umorzyć postępowanie, 2) zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A Sp. z o.o. w O. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpoznaniu wniosku A Sp. z o.o. w [...], decyzją z dnia 16 września 2010 r., nr [...], Marszałek Województwa Opolskiego odmówił wydania wnioskodawcy zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...]. Pismem z dnia 28 września 2010 r. A Sp. z o.o. w [...], wniosła od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Następnie w dniu 25 marca 2011 r. A Sp. z o.o. w [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w rozpoznaniu wniesionego odwołania. Wskazując, że odwołanie wniesione przez stronę od decyzji pierwszoinstancyjnej nie zostało rozpoznane, skarżąca spółka zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 6 – 9, art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zawiadomieniem z dnia 4 listopada 2010 r. poinformowano stronę, że sprawa nie zostanie rozpoznana w ustawowym terminie i wyznaczono termin rozpoznania sprawy na dzień 31 grudnia 2010 r., a następnie odroczono załatwienie sprawy celem wezwania strony o prawidłowe podpisanie odwołania. Następnie decyzją z dnia 20 stycznia 2011 r., Kolegium orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja ta, po sporządzeniu uzasadnienia, przesłana została stronie w dniu 26 kwietnia 2011 r. Wobec tego, brak jest podstaw do uznania bezczynności Kolegium. Dalej, wskazując na art. 37 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. i podnosząc, że strona skarżąca przed wniesieniem skargi do Sądu nie wyczerpała określonego w tym przepisie trybu, organ odwoławczy wniósł o odrzucenie skargi, względnie o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Do akt, które organ przesłał do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę, załączona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 stycznia 2011 r., nr [...], uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie podlega umorzeniu. Wskazać przede wszystkim należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W myśl art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z regulacji art. 149 P.p.s.a. wynika, że wydanie przez organ decyzji żądanej przez skarżącego wyłącza możliwość uwzględnienie skargi na bezczynność nawet wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przewidzianego terminu. W wyniku bowiem uwzględnienia skargi przez organ w trybie autokontroli przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna, a wszczęte na skutek skargi postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe. Na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. bezprzedmiotowość postępowania stanowi przesłankę jego umorzenia. Na podstawie wskazanego przepisu, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z przyczyn innych niż wymienione w punkcie 1 i 2 tej regulacji stało się bezprzedmiotowe. Określenie "stało się" oznacza ujawnienie przyczyny, która w chwili wniesienia skargi nie istniała, a wystąpiła dopiero w toku rozpoznawania sprawy. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. będzie miał zatem zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, opubl. ONSAiWSA z 2009 r., nr 4, poz. 63). Przed dokonaniem oceny w zakresie zaistnienia przesłanki umorzenia postępowania określonej w art. 161 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd obowiązany jest zbadać w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi i ustalić w tym zakresie, czy nie ma podstaw do jej odrzucenia. Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem dopuszczalne tylko wówczas, gdy skarga nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu, a zatem gdy wniesiona została skutecznie tj., gdy wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że wniesiona skarga jest dopuszczalna, albowiem nie zachodzą przesłanki jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a., jak również spełniony został warunek skutecznego jej wniesienia, w postaci uiszczenia wpisu od skargi. Jako bezzasadny Sąd uznał przy tym zarzut organu, co do niewyczerpania przez skarżącą środka zaskarżenia określonego w art. 37 K.p.a. i zaistnienia w związku z tym podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, na podstawie 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Dostrzec przyjdzie, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi, jednakże tylko wówczas, gdy takie środki przysługują na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bądź przepisów szczególnych. Wskazany przepis stanowi, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl 52 § 2 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 K.p.a. Przepis ten, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), a obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skoro jednak takie brzmienie przepisu zaczęło obowiązywać dopiero od dnia 11 kwietnia 2011 r. nie znajduje ono zastosowanie w niniejszej sprawie, w której skarga wniesiona została pismem z dnia 25 marca 2011 r., a więc w stanie prawnym sprzed wskazanej nowelizacji. W poprzednim stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, przepis art. 37 K.p.a. stanowił natomiast, że na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Stosownie do tego dostrzec trzeba, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w stosunku do którego brak w postępowaniu administracyjnym organu administracji publicznej wyższego stopnia. Na gruncie takiej sytuacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest z kolei pogląd, iż tryb przewidziany w art. 37 K.p.a. nie ma zastosowania, ponieważ w postępowaniu administracyjnym nad tym organem nie ma organu wyższego stopnia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 480/06, LEX nr 188512). W świetle powyższego, wniesienie skargi w niniejszej sprawy nie wymagało uprzedniego wyczerpania trybu z art. 37 K.p.a., albowiem nie przysługiwały stronie żadne środki zaskarżenia do zwalczania bezczynności organu na drodze administracyjnej. Wobec zaś dopuszczalności skargi, w ocenie Sądu stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Dostrzec należy, że skarga wniesiona została do Sądu, za pośrednictwem organu, w dniu 25 marca 2011 r. Jej skuteczne wniesienie doprowadziło zatem do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Wprawdzie w toku postępowania ujawniono, że żądana przez stronę skarżącą decyzja została wydana już w dniu 20 stycznia 2011 r., a więc przed wniesieniem skargi, niemniej jednak zauważyć należy, że decyzja ta przesłana została skarżącej spółce dopiero w dniu 26 kwietnia 2011 r. i doręczona dnia 28 kwietnia 2011 r. (co potwierdza załączone do akt, zwrotne pocztowe potwierdzenie odbioru przesyłki). Na gruncie art. 109 § 1 K.p.a. zasadą jest komunikowanie decyzji stronie poprzez doręczenie. Przewidzianych w tym przepisie wyjątków komunikowania decyzji ustnej nie można przy tym interpretować w sposób rozszerzający. Jednocześnie też zakomunikowanie stronie oświadczenia woli organu administracji publicznej w przewidzianym trybie jest warunkiem bytu prawnego decyzji. Brak uzewnętrznienia decyzji powoduje, że nie może ona wywołać skutku prawnego. Nie można jednak przyjąć, że nadanie decyzji w polskiej placówce pocztowej jest uzewnętrznieniem woli. Jej uzewnętrznienie może nastąpić tylko poprzez zakomunikowanie jej w trybie przewidzianym przez przepisy prawa. Trybem tym z kolei jest, poza przewidzianymi wyjątkami, wyłącznie doręczenie decyzji. W oparciu o art. 109 § 1 w zw. z art. 110 K.p.a. nie można przyjąć, że wydanie decyzji jest wprowadzeniem jej do obrotu prawnego. Brak uzewnętrznienia woli organu, poprzez jego zakomunikowanie, pozbawia decyzję bytu prawnego w zakresie możliwości wywołania skutku prawnego. Stosownie do powyższego przyjąć w niniejszej sprawie należało, że wydana w dniu 20 stycznia 2011 r. decyzja nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołała skutku prawnego, przed wniesieniem skargi do Sądu. Jej doręczenie skarżącemu po wszczęciu postępowania spowodowało jednak, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna, rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba wydania orzeczenia na podstawie art. 149 P.p.s.a. W przypadku, gdy organ wydał decyzję, co do wydania której zarzucono mu bezczynność, Sąd nie może w myśl przepisu art. 149 P.p.s.a. zobowiązać organu do jego wydania. Tym samym postępowanie sądowe w sprawie, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć. Na marginesie wskazać należy, iż rozpoznając skargę na bezczynność organu sąd administracyjny ocenia jedynie, czy organ dokonał wymaganej czynności, bądź wydał określony akt, gdyż celem tej skargi jest doprowadzenie do wydania aktu lub podjęcia czynności przez właściwy organ. Prawidłowość wydanego przez organ aktu nie może być natomiast przedmiotem oceny Sądu w sprawie skargi na bezczynność organu. Zagadnienia związane z legalnością wydanego orzeczenia poddane bowiem mogą być ocenie Sądu dopiero w przypadku wniesienia skargi na wydany przez organ akt. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 201 § 1 P.p.s.a i zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, którą stanowi kwota uiszczonego wpisu od skargi.