II SAB/Op 122/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w przedmiocie propozycji określającej warunki pełnienia służby postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 25 maja 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm. - dalej: ustawa), S. S. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu (dalej: Dyrektor) do złożenia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej z uwzględnieniem dotychczasowych warunków. Wskazał, że brak złożenia propozycji jest oznaką dyskryminacji ze względu na prowadzoną działalność związkową. Odpowiadając na powyższe wezwanie organ w piśmie z dnia 9 czerwca 2017 r. wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 165 ust. 7 ustawy organom wskazanym w tym przepisie ustawodawca pozostawił autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak funkcjonariuszowi. Jednocześnie, propozycja pracy dla funkcjonariusza nie ma charakteru decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że zgodnie z art.170 ust. 1 ustawy stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu dodał, że skoro do dnia 31 maja 2017r. nie przedstawił wnioskodawcy pisemnej propozycji pełnienia służby/pracy, jego stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Zwrócił też uwagę, że wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza - zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy traktuje się jak zwolnienie ze służby co powoduje, że funkcjonariuszowi przysługują świadczenia należne odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej, tj. odprawa na zasadach i w wysokości określonych w art. 250 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, z późn. zm.). W dniu 9 czerwca 2017 r. S. S., działając na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby, które Dyrektor zobowiązana była mu złożyć na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy. Podał, że zgodnie z wskazanym przepisem dyrektor krajowej informacji skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Odnotował, że od dnia 1 marca 2017 r. jest funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej (uprzednio był funkcjonariuszem [...]), więc zasadne jest oczekiwanie przedstawienia mu propozycję służby. Na marginesie nadmienił, że brak wręczenia propozycji służby jest dodatkowo niedopuszczalną prawnie dyskryminacją jego osoby z uwagi na przynależność do związków zawodowych. W odpowiedzi na pismo z dnia 9 czerwca 2017 r. Dyrektor powiadomiła skarżącego, iż przedmiot i zakres regulacji ustawowej zawartej w szczególności w przepisach art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazuje, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom, nie ma charakteru aktu administracyjnego, stąd wobec tego rodzaju spraw nie mają, zastosowania przepisy art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późń. zm. [obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.], dalej: P.p.s.a.). Organ stwierdził, że pismo skarżącego nie może zatem zostać rozpatrzone w wyżej wymienionym trybie. W dniu 18 września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wpłynęła skarga S. S., reprezentowanego przez pełnomocnika adwokata J. B., na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu wyrażająca się w braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, co zdaniem skarżącego, stanowi naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy. Skarżący zarzucił organowi: 1) bezczynność wyrażającą się w braku złożenia propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego tam terminu, tj. 31 maja 2017 r.; 2) rażące naruszenie przepisów art. 2, 7, 45 ust. l, 60, 77 ust. 1 Konstytucji poprzez brak wręczenia propozycji służby i zastosowania wobec tej instytucji z art. 170 ust. 1 ustawy, która to instytucja jest rażąco niezgodna z ww. przepisami Konstytucji; 3) rażące naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych z dnia 23 maja 1991 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 854, z późn. zm.) poprzez zwolnienie go ze służby (nieprzedstawienie propozycji służby) w sytuacji, gdy stosunek służbowy skarżącego podlega ochronie wobec umieszczenia go na liście osób podlegających ochronie związkowej, a związki zawodowe nie wyraziły zgody na zwolnienie ze służby, jak i nawet o to nie skierowały stosownego zapytania; 4) naruszenie art. 59 ust. 1 Konstytucji, art. 3 ustawy o związkach zawodowych z RP i art. 222 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r. gwarantujących swobodę prowadzenia działalności związkowej przez funkcjonariuszy celnych, poprzez zwolnienie z służby (nieprzedstawienie propozycji służby), które to działanie ma charakter swoistej "kary" i represji za aktywną działalność związkową i które ma na celu uniemożliwić wykonywanie tej działalności (względnie maksymalnie możliwe jej utrudnienie), a nadto utrudnia działalność związkową dla całego Związku Zawodowego A, którego skarżący jest [...]. Nadto naruszenie Konwencji Nr 87 MOP dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych przyjętej w San Francisco z dnia 9 lipca 1948 r. oraz Konwencji Nr 151 MOP dotyczącej ochrony prawa organizowania się i procedury określania warunków zatrudnienia w służbie publicznej podpisanej w Genewie w dniu 7 czerwca 1978 r., które to naruszenia przejawiają się w nieprzedstawieniu propozycji służby skarżącemu z uwagi na jego przynależności i aktywne działanie w związku Zawodowym A i wyrażanie krytycznej opinii w zakresie przeprowadzanych procedur związanych z propozycjami pracy lub służby, co w konsekwencji nosi znamiona dyskryminacji funkcjonariusza. W obszernej argumentacji, w odniesieniu do sformułowanych zarzutów, skarżący wywodził, że na mocy art. 165 ust. 3 ustawy odpowiedni organy powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycje służby i powyższej tezy żadną miarą nie zmieniają zapisy art. 170 ust. 1 ustawy, a wręcz ją potwierdzają. Wskazał, że ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium odnoszącego się do tego kiedy organy KAS mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby (poza wyjątkiem z art. 144 ustawy), zatem uregulowana sytuacja prawna uregulowana w art. 170 ustawy dotyczy tylko osób spełniających przesłanki wskazane w art. 144 ustawy. Nadto wprowadzenie instytucji braku składania propozycji służby wymagałaby ze strony ustawodawcy obligatoryjnego zapisania kryteriów stosowania takiej instytucji oraz zapewnienia możliwości zweryfikowania takiego stanowiska. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego skarżący wywiódł, że w sytuacji w której wszyscy funkcjonariusze [...], w którym pełnił służbę otrzymali propozycję służby a tylko no został pominięty, to takie działanie jest niezgodne z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji. W odniesieniu do zarzutu trzeciego skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 32 ustawy o związkach zawodowych pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z imiennie wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub innym pracownikiem będącym członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu, chyba że dopuszczają to przepisy szczególne. Przepis ten określa mechanizm ochrony stosunku pracy działaczy związkowych, zaś przepisy ustawy, jak i ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej nie wyłączyły nigdzie stosowania wskazanego przepisu, co oznacza, że bezwzględnie obowiązuje. W tej sprawie nie zapytano Związku o zgodę na zwolnienie skarżącego że służby ani nie odebrano od Związku stanowiska w kwestii nieprzedstawienia mu propozycji służby. Tymczasem ten wymóg proceduralny uzyskania zgody zarządu związku zawodowego powinien być dochowany, konstatacja ta wynika również z utrwalonego orzecznictwa sądowego. W podsumowaniu skarżący zauważył, że działanie Dyrektora polegające na nieprzedstwieniu propozycji służby stanowi znamiona dyskryminacji z uwagi na aktywizację związkową. Na koniec skarżący podniósł, że ingerencja w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza, w tym mianowanie do służby i zwolnienie ze służby, następuje w drodze decyzji. W tym stanie rzeczy wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora w związku z faktem braku przedstawienia skarżącemu propozycji służby do dnia 31 maja 2017 r. i zobowiązanie dyrektora do niezwłocznego złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na brak w sprawie właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 1 oraz § 2 P.p.s.a. wywiódł, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Organ nie zgodził się z tezą skarżącego, że propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.. W ocenie Dyrektora, przedmiot skargi przewidziany w ww. przepisie zakreślają elementy wskazujące, że czynność lub akt nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3; akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny; tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującego daną czynność; akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny oraz akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Odnosząc się do propozycji składanych opartych o przepis art. 165 ust. 7 ustawy, zwrócił uwagę, iż dwa ze wskazanych powyżej elementów kwalifikujących dany akt lub czynność do grupy określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., w tym przypadku nie występują, gdyż akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny; tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującego daną czynność. Tymczasem propozycja nie ma charakteru zewnętrznego, gdyż w analizowanej sprawie zachodziła relacja zależności (podporządkowania) służbowego i niezłożenie propozycji odbywało się w ramach tej relacji. Poza tym akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Zdaniem organu, propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy nie sposób przypisać charakteru publicznoprawnego zwłaszcza, że nie każde działanie bądź zaniechanie organu administracji publicznej mieści się w kategorii "działania/zaniechania publicznoprawnego", a tylko takie, które związane jest z władztwem administracyjnym. Stąd w przypadku przedłożenia bądź nieprzedłożenia propozycji służby - z woli ustawodawcy - nie może być mowy o władztwie administracyjnym. Dodatkowo wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych zapadłych na gruncie przepisu art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, z których wynika, że pisemna propozycja złożona w trybie cytowanego przepisu nie ma charakteru, ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postępowanie, w którym organ celny wydaje przedmiotowe propozycje nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów celnych, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, osoba do której zostaje skierowana ma swobodną wolę, zachowuje autonomię i niezależność przy podjęciu decyzji. To od podmiotu, do którego pisemna propozycja jest skierowana, zależy czyją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jeszcze jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Podsumowując organ przyjął, że skoro propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a., to ewentualna bezczynność organu w przedstawieniu takiej propozycji nie podlega kognicji sądów administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie wskazać należy, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność organu, wyrażającą się w braku złożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm. - dalej: ustawa). Tak zakreślony przedmiot sprawy powoduje, że brak jest podstaw do jej zaliczenia do katalogu bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej, albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw. Zdaniem Sądu, aby ocenić, czy dopuszczalna jest niniejsza skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej należy w pierwszej kolejności stwierdzić, jaki charakter ma pisemna propozycja, w szczególności, czy stanowi ona jedną z form działania organów administracji publicznej, określoną w przepisach dotyczących właściwości sądów administracyjnych, a co za tym idzie, czy przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a.), w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a.). Na podstawie art. 5 P.p.s.a. właściwość sądów administracyjnych została natomiast wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2014 r. poz. 1525 oraz z 2015 r. poz. 1274) (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5). W niniejszej sprawie dostrzec przyjdzie, iż tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisach ustawy. Zgodnie z art. 1 ustawy ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947) weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. W pierwszej w ww. ustawie, unormowane zostały w sposób kompletny m.in. kwestie związane z dostosowaniem funkcjonujących dotychczas struktur służby celnej do nowych uregulowań, w tym także dotyczących pracy i służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Przepis art. 165 ust. 7 ustawy stanowi, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W uregulowaniu tym ustawodawca niewątpliwie przewidział dwa rodzaje propozycji, jakie w związku z reformą mogły być przedstawione pracownikom i funkcjonariuszom, które z dniem wejście w życie ustawy, na mocy art. 165 ust. 3 ustawy stały się pracownikami administracji skarbowej lub funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Nie rozstrzygając w tym miejscu o tym, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, dostrzec trzeba, że w art. 169 ust. 4 ustawy, dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przewidziano formę decyzji przyjmując jednocześnie, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby oraz, że przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym zakresie, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 169 ust. 5 ustawy określono ponadto, że do postępowań, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. W ocenie Sądu, pisemna propozycja składana w trybie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest decyzją administracyjną. Brak jest bowiem podobnych uregulowań określających, że ma ona formę decyzji, jak również ustawodawca nie przewidział, że stanowi ona czynność bądź akt innego rodzaju podlegający kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie istnieją tym samym podstawy prawne do uznania, że taka propozycja podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W szczególności nie można przyjąć, że stanowi ona decyzję administracyjną. Decyzja administracyjna jest bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach niezależnie od jego woli. Stanowi przejaw przysługującego organowi, na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego. Istotnym elementem jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. Pismo zawierające propozycję nowych warunków zatrudnienia nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy lecz jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków zatrudnienia. Organ przedstawiając taką propozycję w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. To od woli adresata zależą bowiem dalsze konsekwencje prawne złożonej propozycji. Zgodnie z art. 170 ust. 2 w związku z art. 171 ust. 1 ustawy do powstania stosunku pracy na przestawionych przez organ warunkach konieczne jest złożenie przez osobę, której przedstawiono propozycję, w terminie 14 dni od jej otrzymania, oświadczenia o jej przyjęciu. W wyniku tego, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek pracy lub stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, w ramach jednostek organizacyjnych administracji skarbowej. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia lub służby nie jest także, jak trafnie dostrzegł organ, aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie posiada cech charakterystycznych dla form prawnych wymienionych we wskazanym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a mianowicie nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można zatem uznać tej propozycji za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Wskazać bowiem trzeba, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie sygn. II SA 1155/97 - publ. ONSA nr 2 z 1999 r., poz.51). Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 558/17, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku, gdyż pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 ustawy). Dodać również trzeba, że ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 ustawy skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i osoby pełniące służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Ustawodawca pozostawił zatem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych regulacji brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru. Jednocześnie podkreślić trzeba, że pisemna propozycja zatrudnienia lub służby nie jest również żadnym z postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, bądź egzekucyjnym i zabezpieczającym, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a. Skoro propozycja zatrudnienia bądź służby nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem czy czynnością zaliczoną przez ustawodawcę do kognicji sądów administracyjnych, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci niezłożenia propozycji odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, podlegać musi odrzuceniu. W tym stanie sprawy, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.