II SAB/Op 123/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w przedmiocie propozycji określającej warunki pełnienia służby postanawia: odrzucić skargę. W dniu 19 września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wpłynęła skarga T. W. (zwanego dalej: "skarżącym"). Jako przedmiot zaskarżenia wskazał on bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu polegającą na niezłożeniu w ustawowym terminie propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, co stanowi naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. W związku z powyższym skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności organu oraz zobowiązania do niezwłocznego przedstawienia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, która będzie uwzględniać posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że służbę w Służbie Celnej zaczął pełnić w 1993 r. i do lutego 2017 r. pełnił ją w Urzędzie Celnym w [...], na stanowisku [...] w stopniu [...]. Następnie, w dniu 24 lutego 2017 r. otrzymał informację, że w Krajowej Administracji Skarbowej będzie pełnił służbę w [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] i staje się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Pomimo tego i zapewnień Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu nie otrzymał propozycji służby. Wobec powyższego, wezwał organ do przedstawienia propozycji służby, lecz Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu w piśmie z dnia 9 czerwca 2017 r., nr [...], które otrzymał w dniu 16 czerwca 2017 r., stwierdził, iż przedmiot i zakres regulacji ustawowej zawartej m.in. w przepisach art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom mają charakter autonomiczny. Nadto organ wyjaśnił, że stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy, wobec nieprzedłużenia propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby do dnia 31 maja 2017 r., stosunek służbowy funkcjonariusza wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. W takim stanie faktycznym skarżący uznał, że w sprawie zachodzi bezczynność organu polegająca na zaniechaniu złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Akcentował, że w przepisie art. 165 ust. 3 powołanej ustawy ustawodawca użył zwrotu "odpowiednio" chcąc rozróżnić sytuację dotychczasowych pracowników KAS od dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Użycie tego zwrotu, zdaniem skarżącego, nie było przypadkowe, co potwierdza również brzmienie przepisu art. 165 ust. 7 ww. ustawy. Z powyższych przepisów skarżący wywiódł, że organ winien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby, w tym i jemu do dnia 31 maja 2017 r. Zauważył, że bezczynność jest pojęciem szerszym i odnosi się nie tylko do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, ale również do kwestii istnienia normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej organ do działania. Skarżący podniósł, że nieprzedstawienie mu propozycji służby należy utożsamiać z bezczynnością organu, gdyż złożenie takiej propozycji ze strony Dyrektora Izby Administracji Skarbowej było - na gruncie powoływanych przepisów - jedynym słusznym i zarazem możliwym działaniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Odwołując się do treści art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) – zwanej dalej: "P.p.s.a.", organ stwierdził, że z przepisów wprowadzających ani z istoty uregulowania propozycji zatrudnienia, nie wynika, by mieściła się ona w pojęciu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a. Tym samym nie można mówić o możliwości kontroli sądowej czynności (aktu) - jak to określił skarżący - złożenia propozycji zatrudnienia. O braku możliwości zakwalifikowania żądania skarżącego, tj. przedłożenia mu propozycji pracy, jako sprawy podlegającej kontroli przez sąd administracyjny przesądza treść przepisów wprowadzających, które nie nakładają na kierowników jednostek organizacyjnych, w tym przypadku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu, obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby wszystkim funkcjonariuszom aktualnie pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Stosownie do treści art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, dyrektor izby administracji skarbowe m.in. składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast z art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wynika, że w przypadku nie otrzymania propozycji pracy lub służby do dnia 31 maja 2017 r. stosunki pracy osób zatrudnionych oraz pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r. Ustawodawca zatem w treści tej regulacji wprost potwierdza brak obowiązku pracodawcy złożenia propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków służby, określając jednocześnie skutki prawne takiej decyzji (wygaśnięcie stosunku służbowego/stosunku pracy). Zatem nieprzedłożenie propozycji nowych warunków pełnienia służby nie stanowi naruszenia art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, a funkcjonariusz ani pracownik nie mają roszczenia w tym przedmiocie. W ocenie organu, z przepisów wprowadzających nie wynika, aby opisane w skardze oczekiwane czynności organu mieściły się w pojęciu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a. W związku z tym, że brak jest regulacji prawnych obligujących pracodawcę do działania, bezzasadne jest twierdzenie o bezczynności tego organu, polegającej na braku złożenia propozycji pracy. Skoro zatem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego winna podlegać odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie wskazać należy, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 przywołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej nadal: "P.p.s.a." W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność organu, wyrażającą się w braku złożenia skarżącemu propozycji dalszego zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.) – zwanej dalej: "ustawą wprowadzającą". Tak zakreślony przedmiot sprawy powoduje, że brak jest podstaw do jej zaliczenia do katalogu bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje bowiem wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej, albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw. Dopuszczalności niniejszej skargi na bezczynność Dyrektora IAS poprzedzić musiała w pierwszej kolejności ocena charakteru pisemnej propozycji dalszej służby lub nowych warunków zatrudnienia, a w szczególności, czy stanowi ona jedną z form działania organów administracji publicznej, określoną w przepisach dotyczących właściwości sądów administracyjnych, wymogu podjęcia bądź nie przez organ takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a.), w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a.). Na podstawie art. 5 P.p.s.a. właściwość sądów administracyjnych została natomiast wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2014 r. poz. 1525 oraz z 2015 r. poz. 1274) (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5). W tej sprawie dostrzec trzeba, iż tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisach ustawy wprowadzającej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947) – zwana dalej: "ustawa o KAS", weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. W pierwszej z ww. ustaw, unormowane zostały w sposób kompletny m.in. kwestie związane z dostosowaniem funkcjonujących dotychczas struktur służby celnej do nowych uregulowań, w tym także dotyczących pracy i służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej stanowi, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W uregulowaniu tym ustawodawca niewątpliwie przewidział dwa rodzaje propozycji, jakie w związku z reformą mogły być przedstawione pracownikom i funkcjonariuszom, które z dniem wejście w życie ustawy, na mocy art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej stały się pracownikami administracji skarbowej lub funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Nie rozstrzygając w tym miejscu o tym, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, dostrzec trzeba, że w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przewidziano formę decyzji przyjmując jednocześnie, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby oraz, że przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym zakresie, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 169 ust. 5 ustawy wprowadzającej określono ponadto, że do postępowań, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. W ocenie Sądu, pisemna propozycja składana w trybie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną. Brak jest bowiem podobnych uregulowań określających, że ma ona formę decyzji, jak również ustawodawca nie przewidział, że stanowi ona czynność bądź akt innego rodzaju podlegający kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie istnieją tym samym podstawy prawne do uznania, że taka propozycja podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W szczególności nie można przyjąć, że stanowi ona decyzję administracyjną. Decyzja administracyjna jest bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach niezależnie od jego woli. Stanowi przejaw przysługującego organowi, na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego. Istotnym elementem jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. Pismo zawierające propozycję nowych warunków zatrudnienia nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy lecz jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków zatrudnienia. Organ przedstawiając taką propozycję w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. To od woli adresata zależą bowiem dalsze konsekwencje prawne złożonej propozycji. Zgodnie z art. 170 ust. 2 w związku z art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej do powstania stosunku pracy na przestawionych przez organ warunkach konieczne jest złożenie przez osobę, której przedstawiono propozycję, w terminie 14 dni od jej otrzymania, oświadczenia o jej przyjęciu. W wyniku tego, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek pracy lub stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, w ramach jednostek organizacyjnych administracji skarbowej. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest także aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie posiada cech charakterystycznych dla form prawnych wymienionych we wskazanym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a mianowicie nie ma charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można zatem uznać tej propozycji za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Wskazać bowiem trzeba, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie sygn. II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r., poz.51). Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 558/17, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku, gdyż pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 ustawy wprowadzające). Nadmienić również należy, że ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i osoby pełniące służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Nadto, żaden z przepisów ustawy nie nakłada na organ obowiązku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub dalszego pełnienia służby. Ustawodawca pozostawił bowiem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych regulacji brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru. Reasumując, skoro na organie nie ciążył ustawowy obowiązek przedstawienia skarżącemu propozycji zatrudnienia lub propozycji służby, to tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest on bezczynny w jej złożeniu. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza, że zarzut bezczynności winien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego i wymaganego przepisami aktu. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie jednak nie zachodzi. W tym stanie sprawy, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.