II SAB/Op 124/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym ze skargi G. N. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w przedmiocie propozycji określającej warunki pełnienia służby postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. G. N., działając na podstawie art. 52 § 3 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby, stosownie do art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Podniosła, że od dnia 1 marca 2017 r. jest funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej (uprzednio była funkcjonariuszem Służby Celnej), dlatego w świetle ww. przepisu organ był obowiązany złożyć jej propozycję służby do dnia 31 maja 2017 r., czego nie uczynił. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ w piśmie z dnia 29 czerwca 2017 r., nr [...], wyjaśnił, że przedmiot i zakres regulacji ustawowej zawartej m.in. w przepisach art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje, iż zarówno złożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji, nie ma charakteru aktu administracyjnego. W tym stanie prawnym nie mają zastosowania przepisy art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Następnie G. N. złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej pismo z dnia 11 lipca 2017 r., stanowiące zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu, wyrażającą się w braku złożenia jej propozycji służby pomimo ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy oraz pomimo upływu ustawowego terminu do dnia 31 maja 207 r. W piśmie tym G. N. podniosła, że jest to działanie rażąco niezgodne z prawem. Domagała się zobligowania Dyrektora do złożenia jej propozycji służby. Kolejną czynnością G. N. było wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu, wyrażającą się w braku złożenia skarżącej w ustawowym terminie propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy. Na tej podstawie skarżąca wnioskowała o stwierdzenie po stronie Dyrektora bezczynności oraz zobowiązanie organu do niezwłocznego przedstawienia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, która będzie uwzględniać posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. W obszernym uzasadnieniu skarżąca wskazała, że służbę w Służbie Celnej zaczęła pełnić w [...] 2006 r. i do [...] 2017 r. pełniła ją w Oddziale Celnym [...], na stanowisku [...]. W lutym 2017 r. otrzymała informację, że w KAS będzie od 1 marca 2017 r. pełnić służbę w Urzędzie Skarbowym w [...], a w dniu 24 lutego 2017 r. informację, że swoje obowiązki ma wykonywać dalej w Oddziale Celnym w [...]. Skarżąca zaznaczyła, że czynności, które wykonywała w Oddziale Celnym podlegały juz pod Urząd Skarbowy, w związku z czym uznała powyższe za informację, iż z mocy prawa zostanie jej przedstawiona propozycja pracy w Urzędzie Skarbowym. W maju 2017 r. okazało się, że nie otrzymała propozycji służby, a skierowane do organu wezwanie okazało się bezskuteczne. Skarżąca wyjaśniła też, że w odpowiedzi na złożone przez nią zażalenie z dnia 11 lipca 2017 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej. W takim stanie faktycznym skarżąca uznała, że w sprawie zachodzi bezczynność organu polegająca na zaniechaniu złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Akcentowała, że w przepisie art. 165 ust. 3 powołanej ustawy ustawodawca użył zwrotu "odpowiednio" chcąc rozróżnić sytuację dotychczasowych pracowników KAS od dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Użycie tego zwrotu, zdaniem skarżącej, nie było przypadkowe, co potwierdza również brzmienie przepisu art. 165 ust. 7 ww. ustawy. Z powyższych przepisów skarżąca wywiodła, że organ winien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom - w tym i jej - propozycję służby, do dnia 31 maja 2017 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w związku z nieprzedstawieniem jej propozycji służby do dnia 31 maja 2017 r. i zobowiązanie go do niezwłocznego złożenia jej takiej propozycji. Odrębna skarga, z analogicznymi wnioskami i tożsamą argumentacją, została wniesiona przez pełnomocnika ustanowionego w sprawie przez skarżącą. , który dodatkowo podkreślił, że użyty w art. 165 ust. 3 ustawy zwrot "odpowiednio", wyznaczał zakres stosowania tego przepisu, określając oddzielnie sytuację prawną pracowników i funkcjonariuszy. Przesądza on o tym, że wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, a dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami. Poza tym zastosowany w dalszej części tego przepisu spójnik "albo", oznacza dysjunkcję i wskazuje, że dotychczasowi funkcjonariusze mogą stać się tylko i wyłącznie funkcjonariuszami pełniącymi służbę w jednostkach KAS. Powyższe potwierdza również treść art. 170 ust. 1 ustawy. Ustawodawca nie sprecyzował żadnych przesłanek odnośnie tego, kiedy wskazane w art. 165 ust. 7 ustawy organy KAS mogłyby nie złożyć propozycji służby funkcjonariuszowi, poza wyjątkiem wynikającym z art. 144 ust. 1 ustawy o KAS. Ponadto, wprowadzenie instytucji braku składania propozycji służby i wygaszania stosunku służbowego wymagałoby ze strony ustawodawcy obligatoryjnego zapisania obiektywnych i weryfikowalnych kryteriów stosowania takiej sytuacji oraz określenia ewentualnej drogi odwoławczej. Poza tym sytuacja, w której tylko część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycje pracy, a część propozycje służby, jest nierównym traktowaniem, niezgodnym z art. 32 Konstytucja RP, gdyż osoby te nie mogą być odmiennie potraktowane w procesie przekształceń KAS. Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu wniósł o odrzucenie skargi. Odwołując się do treści art. 3 § 2 ustawy P.p.s.a., stwierdził, że z przepisów wprowadzających ani z istoty uregulowania propozycji zatrudnienia, nie wynika, by mieściła się ona w pojęciu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a. Tym samym nie można mówić o możliwości kontroli sądowej czynności (aktu) - jak to określiła skarżąca - złożenia propozycji zatrudnienia. Zdaniem organu, przesądza o tym treść przepisów wprowadzających, które nie nakładają na kierowników jednostek organizacyjnych, w tym przypadku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu, obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby wszystkim funkcjonariuszom aktualnie pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu. Stosownie do art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, dyrektor izby administracji skarbowej m.in. składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast z art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wynika, że w przypadku nieotrzymania propozycji pracy lub służby do dnia 31 maja 2017 r. stosunki pracy osób zatrudnionych oraz pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r. Ustawodawca zatem w treści tej regulacji wprost potwierdza brak obowiązku pracodawcy złożenia propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków służby, określając jednocześnie skutki prawne takiej decyzji (wygaśnięcie stosunku służbowego/stosunku pracy). Zatem nieprzedłożenie propozycji nowych warunków pełnienia służby nie stanowi naruszenia art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, a funkcjonariusz ani pracownik nie mają roszczenia w tym przedmiocie. W ocenie organu, z Przepisów wprowadzających nie wynika, aby oczekiwane czynności organu, opisane w skardze, mieściły się w pojęciu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a. W związku z tym, że brak jest regulacji prawnych obligujących pracodawcę do działania, bezzasadne jest twierdzenie o bezczynności tego organu polegającej na braku złożenia propozycji pracy. Skoro zatem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to powinna podlegać odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie wskazać przyjdzie, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 przywołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej nadal jako P.p.s.a. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., przesłankę taką stanowi brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi. Dopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, wyrażającą się w braku złożenia skarżącej propozycji dalszego zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą wprowadzającą) poprzedzić musiała ocena charakteru pisemnej propozycji dalszej służby lub nowych warunków zatrudnienia, a w szczególności ustalenie, czy stanowi ona jedną z form działania organów administracji publicznej, określoną w przepisach dotyczących właściwości sądów administracyjnych, wymagającą podjęcia bądź nie przez organ takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, w świetle przepisów P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a), w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4). Na podstawie art. 5 P.p.s.a. właściwość sądów administracyjnych została natomiast wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5). W świetle powyższego, skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej, albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw. Orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu sąd rozstrzyga zatem, czy zachodzi jego właściwość w świetle brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a, czy organ będący adresatem wniosku jest legitymowany do żądanego działania i w istocie tego działania nie podejmuje. Ocena taka dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. Oznacza to, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Zatem warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nadto skarga na bezczynność organu ma zasadniczo dyscyplinować organ administracji publicznej do wydania indywidualnego aktu administracyjnego kończącego sprawę, otwierając drogę sądowoadministracyjną przez możliwość wniesienia skargi na ten indywidualny akt. Zdaniem Sądu, z uwagi na przedmiot sprawy, brak jest podstaw do zaliczenia jej do katalogu bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zauważenia wymaga, iż tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uregulowany został w przepisach ustawy wprowadzającej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 - zwana dalej ustawą o KAS) weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. W ustawie wprowadzającej unormowane zostały w sposób kompletny m.in. kwestie związane z dostosowaniem funkcjonujących dotychczas struktur służby celnej do nowych uregulowań, w tym także dotyczących pracy i służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Według art. 165 ust. 7 tej ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W powyższym uregulowaniu ustawodawca niewątpliwie przewidział dwa rodzaje propozycji, jakie w związku z reformą mogły zostać przedstawione pracownikom i funkcjonariuszom, którzy na mocy art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, stali się z dniem wejście w życie ustawy pracownikami administracji skarbowej lub funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Nie rozstrzygając w tym miejscu o tym, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, dostrzec trzeba, że w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przewidziano formę decyzji, przyjmując jednocześnie, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby oraz że przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym zakresie, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 169 ust. 5 ustawy wprowadzającej określono ponadto, że do postępowań, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. W tym miejscu odnotować przyjdzie, że w kwestii charakteru prawnego propozycji określającej warunki zatrudnienia Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy wprowadzającej propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej, ani nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej - art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Reasumując, NSA stwierdził, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna, zaś konsekwencją powyższego jest także niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (por. postanowienia NSA z 18 stycznia 2018 r.: I OSK 2645/17, I OSK 2587/17, I OSK 2794/17, dostępne, jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając w pełni powyższe stanowisko wskazania ponadto wymaga, że w odniesieniu do pisemnej propozycji składanej w trybie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, określającej nowe warunki zatrudnienia, brak jest uregulowań analogicznych do ar. 169 ust. 4 i 5 tej ustawy, określających, że ma ona formę decyzji. Ustawodawca nie przewidział też, że stanowi ona czynność bądź akt innego rodzaju podlegający kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie istnieją tym samym podstawy prawne do uznania, że taka propozycja podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W szczególności nie można przyjąć, że stanowi ona decyzję administracyjną. Decyzja administracyjna jest bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach niezależnie od jego woli. Stanowi przejaw przysługującego organowi, na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego. Istotnym elementem jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. Pismo zawierające propozycję nowych warunków zatrudnienia nie rozstrzyga natomiast niczego w sposób władczy lecz jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków zatrudnienia. Organ przedstawiając taką propozycję w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. To od woli adresata zależą bowiem dalsze konsekwencje prawne złożonej propozycji. Zgodnie z art. 170 ust. 2 w związku z art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej, do powstania stosunku pracy na przestawionych przez organ warunkach konieczne jest złożenie przez osobę, której przedstawiono propozycję, w terminie 14 dni od jej otrzymania, oświadczenia o jej przyjęciu. W wyniku tego, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek pracy lub stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, w ramach jednostek organizacyjnych administracji skarbowej. Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie posiada także cech charakterystycznych dla form prawnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a mianowicie nie ma charakteru władczego, gdyż bezpośrednio nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można zatem uznać tej propozycji za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Wskazać bowiem trzeba, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z 24 marca 1998 r., II SA 1155/97). Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2017 r., IV SA/Wr 558/17). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku, gdyż pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 ustawy wprowadzającej). Nadmienić również należy, że ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione i osoby pełniące służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Nadto, żaden z przepisów ustawy nie nakłada na organ obowiązku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub dalszego pełnienia służby. Ustawodawca pozostawił bowiem organom autonomiczne prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych regulacji brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru. Reasumując, skoro na organie nie ciążył ustawowy obowiązek przedstawienia skarżącej propozycji zatrudnienia lub propozycji służby, to tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest on bezczynny w jej złożeniu. Jak wskazano już wyżej, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że zarzut bezczynności winien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego i wymaganego przepisami aktu. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie jednak nie zachodzi. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.