II SAB/Op 13/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie { Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik - spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2009r. na rozprawie sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Burmistrza Dobrodzienia w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga G. K. na pozostawienie bez rozpoznania przez Burmistrza Dobrodzienia wniosku dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W złożonej skardze skarżący domagał się nakazania organowi prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu tegoż żądania skarżący podał, że od lutego 2006r. usiłuje uzyskać decyzję o warunkach rozbudowy obory. W dalszej części uzasadnienia skarżący przytaczał okoliczności dotyczące postępowania w przedmiocie wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wraz z rozbudową istniejącego budynku obory. W zakresie pisma Burmistrza Dobrodzienia z dnia 22 kwietnia 2009r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wskazał, że pouczenia udzielane stronom winny być zrozumiałe dla każdego petenta. Zadawał także pytanie czy urząd uprawniony jest do takiego postępowania oraz wskazywał, że jest rozgoryczony zachowaniem organu i stąd też prosi o pomoc. Skarga na bezczynność organu zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu 3 kwietnia 2009r. do Urzędu Miejskiego w Dobrodzieniu wpłynął wniosek G. K. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na przebudowie z rozbudową budynku obory z płytą gnojową, zbiornika na gnojówkę i urządzeniami towarzyszącymi na nieruchomości położonej w S. przy ulicy [...]. W dniu 10 kwietnia skarżący odebrał wezwanie organu o uzupełnienie braków formalnych złożonego wniosku, które zawierało pouczenie, ze ich nieusunięcie w terminie 7 dni od doręczenia spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Skarżący w wyznaczonym terminie uzupełnił częściowo braki złożonego wniosku, a mianowicie uiścił tylko wymaganą opłatę. W zakresie pozostałych braków wystosował do organu pismo, iż niezrozumiałym jest dla niego punkt pierwszy zobowiązania, a pozostałe żądane dokumenty w postaci kopii mapy ewidencyjnej oraz wypisu z ewidencji gruntów obejmującej przewidywany teren, na który będzie oddziaływać inwestycja znajdują się w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Burmistrz Dobrodzienia pismem z dnia 22 kwietnia 2009r., znak [...], działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. pozostawił wniosek skarżącego datowany na dzień 30 marca 2009r. bez rozpoznania. Organ wskazał, iż skarżący pomimo odbioru wezwania organu dotyczącego uzupełnienia braków złożonego wniosku nie uzupełnił w żądanym zakresie, a to w punkcie 1, 2 i 3 i stąd też nieusunięcie braku wniosku spowodowało pozostawienie go bez rozpoznania. Zauważył jednocześnie organ, ze wezwanie do usunięcia braków oparte było o art. 74 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Pismo Burmistrza Dobrodzienia zawierało pouczenie następującej treści: "Stronie przysługuje na pozostawienie wniosku bez rozpoznania, która zarzuca organowi naruszenie prawa, polegające na bezczynności jedynie w przypadku zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pod zarzutem naruszenia prawa. Skargę można wnieść na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 52 tej ustawy. Przedmiotowe pismo skarżący odebrał w dniu 23 kwietnia 2009r. W dniu 29 kwietnia 2009r. skarżący pismem z dnia 27 kwietnia 2009r. wezwał Burmistrza Dobrodzienia do usunięcia naruszeń prawa dokonanych w przedmiotowej sprawie. Skarżący powołał jako podstawę swojego żądania art. 52 § 3 nie precyzując jakiej ustawy. Wskazał także, iż realizując wadliwe pouczenie wniósł skargę do WSA w Opolu oraz, podnosząc, że zmuszony był udać się po poradę prawną w przedmiocie wyjaśnienia pouczenia. W dniu 7 maja 2009r. skarżący złoży skargę stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Burmistrz Dobrodzienia w odpowiedzi na skargę, wskazując na przepis art. 54 § 2 P.p.s.a. wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie. Po przedstawieniu przyczyn pozostawienia wniosku bez rozpoznania organ stwierdził, iż skarga jest bezzasadna bowiem tylko i wyłącznie z winy skarżącego jego wniosek z dnia 30 marca 2009r. został pozostawiony bez rozpoznania. Zauważył przy tym skarżący, że dołączone do skargi pisma nie dotyczą przedmiotowego postępowania lecz innego, zawisłego również przed Burmistrzem Dobrodzienia. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 7 czerwca 2009r., które stanowi odpowiedź na wezwanie Sądu z dnia 1 czerwca 2009r. (k.14 akt), oświadczył że stosownie do zawartego pouczenia w piśmie z dnia 22 kwietnia 2009r., które można nazwać "postanowieniem", złożył skargę do Sądu. Na rozprawie w dniu 7 lipca 2009r. skarżący akcentował przewlekłość postępowania przez organ i instancji i brak pozytywnego załatwiania jego spraw w przedmiocie podatków, jak i odbudowy spalonej obory. Oświadczył, że po otrzymaniu skarżonego pisma udał się do adwokata i ten sporządzał stosowne pisma procesowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowiło pozostawienie bez rozpoznania przez Burmistrza Dobrodzienia wniosku skarżącego dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jako przyczynę pozostawienia podania bez rozpoznania organ wskazał nieuzupełnienie braków formalnych złożonego wniosku. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż w razie pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania strona może podjąć obronę własnego interesu prawnego składając do organu wyższego stopnia zażalenie na bezczynność (art. 37 § 1 K.p.a.), a dopiero następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. komentarz do art. 64 K.p.a. pod redakcją prof. dr hab. B. Adamiak i prof. dr hab. J. Borkowskiego teza 5). Podkreślił to SN w uchwale z 8 czerwca 2000r., III ZP 11/00; OSN 2000, Nr 19, poz. 702 w której stwierdził, że w każdym przypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania (art. 64 § 1 i § 2 K.p.a.) osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje – na ogólnych zasadach – skarga do NSA na podstawie art. 14 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy. Skarżący, w związku z mało czytelnym i jasnym pouczeniem dokonanym przez Burmistrza Dobrodzienia, nie złożył do organu wyższego stopnia zażalenie na bezczynność, lecz wniósł bezpośrednio skargę na bezczynność do Sądu. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Powyższe oznacza, iż warunkiem przesądzającym o skutecznym złożenia skargi do sądu jest wyczerpanie wszystkich możliwych, służących stronie środków zaskarżenia. Stosownie do art. 52 § 2 przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Art. 37 § 1 K.p.a. przewiduje możliwość wniesienia przez stronę postępowania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ administracji publicznej. Zażalenie to służy do organu administracyjnego wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a., jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który skarżący musi wyczerpać, by móc skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego, pod warunkiem wszakże że, jak stanowi art. 52 § 1 omawianej ustawy, środek ten przysługiwał stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Art. 37 § 1 k.p.a. przewiduje, jak zaznaczono, taki środek zaskarżenia w przypadku bezczynności organu, ale tylko wówczas, gdy nad organem pozostającym w bezczynności jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. W stosunku do burmistrza organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze. Bezczynność organu administracji jest w określonych przypadkach objęta kontrolą sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Oznacza to, iż bezczynność ta może dotyczyć jedynie sytuacji, w których organ nie wydaje decyzji administracyjnych, niektórych postanowień (w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także rozstrzygających co do istoty, ponadto wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Wniesienie zatem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu musi być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia. W sytuacji natomiast, gdy bezczynność organu ma miejsce w sprawach, w których organ winien wydać inny akt bądź dopełnić określonej czynności (a taka sytuacja nie występuje w przedmiotowym postępowaniu, gdyż prawidłowy wniosek skarżącego podlegał załatwieniu w formie decyzyjnej) skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna pod warunkiem wyczerpania trybu przewidzianego w art. 52 § 3 P.p.s.a., tj. wezwania na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący nie wyczerpał trybu postępowania, bowiem warunkiem skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na pozostawienie przez organ administracji podania (wniosku) bez rozpoznania jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy. Skarżący, pomimo wezwania Sądu w tym zakresie, tej okoliczności nie potwierdził, ani nie wykazał a zatem stosownie do art. 58 § 1 pkt P.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna.