II SAB/Op 130/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 25 maja 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm.) - zwanej w skrócie również "ustawą", Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu złożył D. C., zwanej dalej skarżącą, propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], wskazując, że warunki te, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 września 2017 r. Pismem z dnia 29 maja 2017 r. skarżąca oświadczyła, że przyjmuje propozycję zatrudnienia. Natomiast pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. skarżąca wystosowała do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołanie), domagając się uchylenia decyzji z dnia 25 maja 2017 r. w części dotyczącej złożenia propozycji określającej warunki zatrudnienia i w tym zakresie wydanie decyzji ustalającej nowe warunki pełnienia służby. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1 ustawy oraz art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm. - ustawa o KAS) poprzez wadliwe zastosowanie polegające na złożeniu propozycji zatrudnienia, pomimo braku ku temu podstaw prawnych w świetle przepisów ustawy; art. 32, art. 45 ust. 1 oraz art. 177 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wadliwe, niezgodne z ustawą zasadniczą zastosowanie art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy; art. 165 ust. 7 ustawy poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby; art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, iż kwalifikacje, wiedza i staż pracy skarżącej i nie upoważniają jej do pełnienia służby w roli funkcjonariusza; art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. przez brak zapewnienia skarżącej udziału w postępowaniu administracyjnym oraz brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie; art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak nadania wydanej decyzji odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia. W obszernym uzasadnieniu wniosku skarżąca akcentowała m.in., że jej stosunek służbowy nie wygasł i że powinna była otrzymać propozycję nowych warunków pełnienia służby, na co wskazuje użycie w art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz w art. 171 ust. 1 ustawy zwrotu "odpowiednio" oraz "albo". Podkreśliła, że przedstawiona jej propozycja, pozbawiająca ją statusu funkcjonariusza, ma charakter decyzji administracyjnej, gdyż stanowi władcze, indywidualne rozstrzygnięcie względem funkcjonariusza pełniącego służbę w oparciu o akt mianowania, zaś od takiej decyzji przysługuje środek odwoławczy. Sama decyzja musi natomiast uwzględniać przesłanki ustawowe oraz wyjaśniać w sposób kompletny powody danego rozstrzygnięcia, a także powinna być wydana w postępowaniu, w którym stronie organ zapewni czynny udział. W okolicznościach sprawy tych wymogów jednak nie dochowano. Odwołując się z kolei do szeregu norm konstytucyjnych, skarżąca wskazała na doprowadzenie przez organ do niedopuszczalnej sytuacji, w której w różny sposób potraktowano funkcjonariuszy zlikwidowanej Służby Celnej, znajdujących się w podobnej sytuacji. Pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu wyjaśnił skarżącej, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Wskazał, że w rozważanym przypadku brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji. D. C., działając na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na brak rozpoznania jej odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby, wyrażonym w propozycji pracy z dnia 25 maja 2017 r. Zażalenie to nie zostało jednak uwzględnione. Pismem z dnia 24 sierpnia 2017 r. D. C., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu w sprawie odwołania od "decyzji administracyjnej" o zwolnieniu jej ze służby, zawartej w propozycji określającej warunki zatrudnienia, złożonej w piśmie z dnia 25 maja 2017 r. Skarżąca domagała się uznania, że przedstawiona jej propozycja określająca warunki zatrudnienia jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby i wnioskowała o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (DIAS) w Opolu wobec braku podjęcia czynności w sprawie zainicjowanej wniesionym odwołaniem, a także zobowiązanie organu do przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, względnie zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania. Skarżąca podała, że służbę w Służbie Celnej zaczęła pełnić w 1997 r. na stanowisku [...] w stopniu [...]. Wprawdzie przyjęła propozycję określającą warunki zatrudnienia, będącą - jej zdaniem - decyzją, jednak z propozycją tą się nie zgadza i dlatego złożyła od niej odwołanie. Nadmieniła, że zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) na bezczynność DIAS w Opolu okazało się nieskuteczne. Dalej wywodziła, że propozycja zatrudnienia z dnia 25 maja 2017 r. powinna być uznana za decyzję administracyjną, ponieważ ingeruje w jej prawa i niezależnie od stanowiska w kwestii przyjęcia bądź odmowy przyjęcia propozycji, w każdym z tych przypadków pozbawia ją statusu funkcjonariusza oraz zwalnia ze służby. Powyższe uzasadnia istnienie bezczynności po stronie skarżonego organu, przejawiającej się w braku podjęcia przez ten organ czynności procesowych w stosunku do wniesionego przez nią odwołania od decyzji. Zdaniem skarżącej, z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, iż właściwym do rozpoznania wniesionego odwołania jest Szef Krajowej Administracji Skarbowej, co obligowało Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przekazania odwołania temu organowi. Skarżąca wskazała ponadto na potencjalną możliwość rozpoznania przez DIAS w Opolu przedmiotowej sprawy we własnym zakresie, jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, względnie -z ostrożności procesowej - o jej oddalenie. Organ stwierdził, że z ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz z istoty regulacji dotyczącej propozycji zatrudnienia nie wynika, by propozycja ta mieściła się w pojęciu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." W związku z tym organ nie pozostaje w bezczynności z uwagi na nierozpoznanie odwołania od ww. propozycji. O braku możliwości uznania propozycji pracy za decyzję administracyjną przesądza, w przekonaniu organu, treść wskazanych przepisów wprowadzających, które nie przewidują, by propozycja była złożona w postępowaniu o charakterze administracyjnym, do którego zastosowanie mają przepisy K.p.a., a także by rozstrzygała indywidualną sprawę administracyjną, kształtując jednostronnie prawa oraz obowiązki podmiotu administracyjnego, tym bardziej niezależnie od jego woli. Poza tym przepisy ustawy nie nakładają na kierowników jednostek organizacyjnych, w tym przypadku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu, obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby wszystkim funkcjonariuszom aktualnie pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w Opolu. Stosownie do treści art. 165 ust. 7 ustawy, dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast z art. 170 ustawy wynika, że w przypadku nieotrzymania propozycji pracy lub służby do dnia 31 maja 2017 r., stosunki pracy osób zatrudnionych oraz pełniących służbę w jednostkach KAS wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r. Skoro propozycja zatrudnienia dla funkcjonariusza nie ma charakteru decyzji administracyjnej i w związku z tym nie przysługuje od niej odwołanie, ani też nie jest innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), to nie można mówić o możliwości jej kontroli sądowej. W tych okolicznościach organ uznał, że nie pozostaje w zarzucanej w skardze bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie wskazać trzeba, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności jej wniesienia. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, wymienionych w art. 58 § 1 P.p.s.a. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., przesłankę taką stanowi brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle przytoczonych regulacji skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. W niniejszej sprawie D. C. dostrzega bezczynność organu w zaniechaniu podjęcia czynności procesowych w sprawie związanej z odwołaniem od propozycji określającej warunki zatrudnienia, złożonej na piśmie w dniu 25 maja 2017 r. i uznanej przez skarżącą za decyzję administracyjną. Wedle skarżącej, organ powinien był przekazać odwołanie Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, ewentualnie samodzielnie rozpoznać odwołanie, przyjmując, że stanowi ono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt sprawy wynika, że propozycja zatrudnienia została przez skarżącą przyjęta, a zatem stosunek służby uległ w jej przypadku przekształceniu w stosunek pracy, zgodnie z art. 171 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nadal zwanej w skrócie "ustawą". Argumentacja skarżącej wskazuje na to, że dąży ona do zachowania przysługującego jej uprzednio statusu służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, dlatego podważa dopuszczalność i skuteczność prawną złożonej jej propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce stosunku służbowego. Z przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wynika, że pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., właściwy organ składa pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego w terminach określonych w art. 170 ust. 1 ustawy. W tym przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 ustawy). Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje zaś nawiązaniem stosunku pracy. W ocenie Sądu, skarżąca błędnie uznaje propozycję zatrudnienia złożoną pismem w dniu 25 maja 2017 r. za decyzję administracyjną. Propozycja ta stanowi bowiem akt woli (swego rodzaju ofertę), a nie władzy organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Akt ten nie wywołuje samoistnie żadnych skutków prawnych. Dopiero jego akceptacja, odmowa akceptacji lub upływ określonego terminu rodzą skutki w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza, który jednak nie ma obowiązku określonego zachowania się w tej sytuacji. Może on propozycję przyjąć, odrzucić lub zachować się biernie. Według Sądu, pismo, od którego skarżąca wniosła odwołanie nie rozstrzygało w sposób władczy o jej prawach i obowiązkach. Do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy doszło bowiem na podstawie stosownego oświadczenia, jakie złożyła skarżąca. Przedłożone pismo stanowiło w swej istocie jedynie propozycję zatrudnienia, pozostawiając skarżącej swobodę w kwestii przyjęcia lub odmowy jej przyjęcia. W omawianej ustawie, wyłącznie propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w służbie Celno-Skarbowej ustawodawca nakazał uznawać za decyzję administracyjną (art. 169 ust. 4 ustawy). Postępowanie w sprawach dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu stosuje się w tego rodzaju postępowaniach jedynie w takim zakresie, w jakim stanowi o tym ustawa. Zatem, także i forma decyzji administracyjnej przewidziana jest tylko dla tych aktów dokonywanych przez organy administracji, którym ustawodawca przypisał jednoznacznie tego rodzaju charakter, lecz z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd stoi na stanowisku, że regulacja art. 277 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm - ustawa o KAS), stanowiąca zresztą powielenie zasadniczej treści art. 189 ustawy o Służbie Celnej, jest zgodna z zasadą domniemania właściwości sądów powszechnych, określoną w art. 177 Konstytucji RP. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej wyklucza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych niż wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1-3 ustawy o KAS, a więc takich, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Wyjątek taki wynika także z art. 276 ust. 2, 3 i 6 ustawy o KAS co do decyzji o zwolnieniu ze służby - poddanej także kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Przyjęcie przez skarżącą propozycji zatrudnienia powoduje nawiązanie się stosunku pracy, którego istnienie i treść może podlegać badaniu przez sąd pracy w postępowaniu wywołanym stosownym pozwem. Ponadto, zdaniem Sądu, pismo z dnia 25 maja 2017 r. nie jest żadnym z postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym bądź egzekucyjnym i zabezpieczającym, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a. Nie stanowi też aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż jest jedynie pismem informującym w przedmiocie złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Nie dotyczy ono uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dostrzec przyjdzie, że w kwestii charakteru prawnego propozycji określającej warunki zatrudnienia i dopuszczalności wniesienia skargi na tego typu pismo do sądu administracyjnego wypowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 18 stycznia 2018 r. Sąd ten trafnie uznał, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej, ani nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej - art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Reasumując, NSA stwierdził, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna, zaś konsekwencją powyższego jest także niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (sygn. akt: I OSK 2645/17, I OSK 2587/17, I OSK 2794/17, postanowienia dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko zaprezentowane przez NSA należy w całości podzielić. Skoro w okolicznościach sprawy propozycja zatrudnienia złożona skarżącej nie jest decyzją wydaną w toku instancji, od której przysługiwałby środek zaskarżenia na drodze administracyjnej, a także nie jest innym aktem czy czynnością, jakie objęto kognicją sądów administracyjnych, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci zaniechania podjęcia czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) musiała być uznana za niedopuszczalną. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., nakazującym odrzucenie skargi w sprawie, która nie należy do właściwości sądów administracyjnych.