II SAB/Op 14/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. D. na bezczynność Rektora A w [...] w przedmiocie podjęcia działań dyscyplinarnych postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu kwotę w wysokości 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi. K. D. wniósł pismem z dnia 22 lutego 2019r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Rektora A w [...], polegającą na "niedopełnieniu zapisów ustawowych, dotyczących terminowego poinformowania o ewentualnych działaniach w sprawie wniosku skarżącego o podjęcie czynności dyscyplinarnych wobec prof.dr hab. X Y". Pismo w sprawie strona oznaczyła jako "załącznik 3". Przedmiotowym wnioskiem z dnia 10 grudnia 2018 r. K. D. - powołując się na treść rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 września 2018 r. w sprawie szczegółowego trybu prowadzenia mediacji, postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli akademickich, a także sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych i ich zatarcia oraz na przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym wniósł o podjęcie działań dyscyplinarnych wobec prof.dr hab. X Y. Zarzucił, że Rektor jest opieszały w podjęciu działań, i jest to wynik "poplecznictwa względem osób wymienionych we wnioskach" oraz "stronniczości wobec jego osoby". Wniósł o "nałożenie na Rektora A w [...] obowiązku informowania go o działaniach organu dotyczących wniosków ze wskazaniem dat rozpatrzeniu podania, podstawy prawnej i stanu zaawansowania prac przy wnioskach i ich uzasadnienia", a ponadto "nazwiska i kontaktu do rzecznika dyscyplinarnego". W uzasadnieniu podniósł, że od złożenia wniosku biegnie 3 miesięczny termin na wszczęcie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem do chwili wniesienia skargi nie wie co wydarzyło się w tej i innych sprawach. W odpowiedzi na skargę, Rektor A w [...] wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie. Podniósł, że wniosek skarżącego "z dnia 22.11.2018r." ( winno być: "10.12.2018r."-przypis Sądu), został prawidłowo załatwiony, gdyż pismo – wniosek w sprawie prof. dr. hab. X Y został przekazany Rzecznikowi Dyscyplinarnemu d/s nauczycieli akademickich w A w [...] w dniu 18 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018 poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Poddanie kontroli sądu administracyjnego wykonywania administracji publicznej nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej objęta została taką kontrolą. Taka kontrola obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach wymienionych w art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302, z poźn. zm.) - zwanej dalej jako: "P.p.s.a." Natomiast, w związku z tym, że ustalenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania określonej sprawy, jest negatywną przesłankę procesową, stanowiącą bezwzględną podstawę odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a obarczone taką wadą postępowanie jest nieważne (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), rolą sądu administracyjnego jest wstępne zbadanie dopuszczalności każdej z wniesionych skarg. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych otwiera drogę do merytorycznej oceny skargi. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., bezczynność organu administracji publicznej może stać się przedmiotem kontroli sądu administracyjnego wyłącznie w takim zakresie, w jakim dotyczy niewydania decyzji administracyjnej, postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a., aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem tych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) albo też gdy dotyczy ona niewykonania zadań określonych w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. i art. 3 § 3 P.p.s.a. Innymi słowy, aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej ku temu formie i wyznaczonym terminie, natomiast organ, wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi, takiego działania nie podejmuje. Z tych przepisów wynika, że nie w każdej sytuacji, w której strona jest niezadowolona z działalności organów administracji publicznej, dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Podkreślić trzeba, że skargę można wnieść tylko w sytuacjach opisanych w powołanym wyżej przepisie, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę ze strony sądów administracyjnych (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Jeżeli zaś skarga dotyczy przypadku niewymienionego w art. 3 § 2 P.p.s.a., a ponadto żaden przepis ustaw szczególnych nie ustanawia właściwości sądu administracyjnego, to taki sąd zobowiązany jest do odrzucenia skargi, gdyż, rozpatrując ją, wykroczyłby poza swoje kompetencje powierzone mu przez ustawodawcę. Przedmiotem niniejszej skargi K. D. uczynił bezczynność Rektora A w [...], polegającą na braku działań dyscyplinarnych zmierzających do ukarania jednego z nauczycieli akademickich. Ocenę dopuszczalności wniesionej skargi należało zatem poprzedzić zbadaniem charakteru prawnego wskazanych czynności dyscyplinarnych, w celu określenia spełniania przez nie cech aktów lub czynności, podlegających kontroli przez sądy administracyjne. Niezbędna w tym zakresie okazała się analiza przepisów dotyczących postępowania dyscyplinarnego w stosunku do nauczycieli akademickich, które zostało uregulowane w Dziale VII ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r. poz. 1668, z późn. zm.). I tak w Rozdziale 1 zatytuowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna nauczycieli akademickich" ustawodawca oprócz przywołanych regulacji ustawowych, działając na zasadzie art. 306 ustawy, scedował na ministra właściwego do spraw szkolnictwa, kompetencję do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowego trybu prowadzenia mediacji, postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli akademickich, a także sposób wykonywania kar dyscyplinarnych i ich zatarcia, mając na uwadze konieczność zapewnienia rzetelności, obiektywności, przejrzystości i sprawności prowadzenia postępowań. Na tej podstawie, zostało wydane rozporządzenie z dnia 25 września 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 18430). Z przywołanych przepisów prawa wynika szczegółowa regulacja kwestii postępowania dyscyplinarnego nauczycieli akademickich, obejmująca określenie podmiotów właściwych do orzekania w sprawach dyscyplinarnych, trybu wszczynania postępowań, systemu kar dyscyplinarnych, czy też możliwych rozstrzygnięć wydawanych w ramach tego postępowania. Na tle przepisów ustawy, na uwagę zasługuje art. 282, mający zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżący zakwestionował bowiem brak działań Rektora w zakresie zainicjowania postępowania dyscyplinarnego zgłoszonego przez niego do wniosku o podjęcie postępowania dyscyplinarnego wobec jednego z nauczycieli akademickich. Natomiast, sposób zachowania się Rektora uczelni w opisanym przypadku, tj. po powzięciu wiadomości o możliwości popełnienia przez nauczyciela akademickiego, czynu mającego znamiona przewinienia dyscyplinarnego, został precyzyjnie uregulowany w art. 282 ustawy. Zgodnie z jego treścią, rektor uczelni, po otrzymaniu zawiadomienia o popełnieniu czynu mającego znamiona przewinienia dyscyplinarnego lub powzięciu w inny sposób informacji o możliwości popełnienia takiego czynu, może: 1) skierować sprawę do mediacji - w przypadku gdy wskutek czynu zaistniał spór między osobą, której dotyczy zawiadomienie lub informacja, a pokrzywdzonym; 2) nałożyć karę upomnienia - w przypadku gdy czyn stanowi przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi i udowodnienie winy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego; 3) polecić rzecznikowi dyscyplinarnemu rozpoczęcie prowadzenia sprawy. Wykładnia przywołanego przepisu pokazuje, że pomimo doniosłości w procedurze dyscyplinarnej, przeprowadzanych przez rektora uczelni czynności wynikających z art. 282 ustawy, polegających na podjęciu wyboru w zakresie dalszego sposobu postępowania z otrzymanym zawiadomieniem o popełnieniu czynu mającego znamiona przewinienia dyscyplinarnego - nie mogą one być postrzegane jako czynność bądź akt stanowiący przedmiot skargi do sądu administracyjnego. W przytoczonych przepisach ustawy, jak również rozporządzenia w sprawie szczegółowego trybu prowadzenia mediacji, postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli akademickich, a także sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych i ich zatarcia - brak jest postanowień dotyczących wydania decyzji administracyjnej lub postanowienia w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., w opisanym zakresie. Decyzja administracyjna jest bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach niezależnie od jego woli. Stanowi przejaw przysługującego organowi na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego. Istotnym elementem jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. Nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwiania sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia powinna być rozpatrywana w takim trybie. Rodzaj czynności określonych w art. 282 ustawy, których podjęcia domaga się skarżący podnosząc bezczynność rektora w tym względzie, nie rozstrzyga niczego w sposób władczy, lecz posiada charakter czynności wewnętrznej, w zasadzie organizacyjno-technicznej. Wprawdzie działanie rektora kształtuje przebieg postępowania dyscyplinarnego wobec osoby objętej zawiadomieniem o popełnieniu czynu mającego znamiona przewinienia dyscyplinarnego, np. w konsekwencji przez nałożenie na zasadzie art. 282 pkt 2 ustawy - kary dyscyplinarnej upomnienia. Jednakże, sam wybór sposobu dalszego działania wobec zawiadomienia o popełnieniu czynu, nie kształtuje w sposób jednostronny praw lub obowiązków konkretnych zindywidualizowanych osób, co jest podstawową cechą prawną decyzji administracyjnej. Innymi słowy, rektor w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Sam fakt wyboru przez rektora jednej z możliwości przewidzianej ustawowo, tj. albo skierowania sprawy do mediacji, albo zamiaru nałożenia kary upomnienia, czy też polecenia rzecznikowi dyscyplinarnemu rozpoczęcia prowadzenia sprawy, nie może być traktowany w kategoriach kształtowania praw i obowiązków adresata również w tym znaczeniu, że opisane czynności zostały określone przez ustawodawcę jako ogólne zasady działania, reguły postępowania w ewentualnych przypadkach zaistnienia przewinienia dyscyplinarnego i odnoszą się one do wszystkich osób objętych ewentualnymi zawiadomieniami. Czynności rektora, opisane w art. 282 ustawy, stanowią dopiero zaczątek dalszych rozwiązań proceduralnych i rozstrzygnięć prawnych, ściśle określonych w ustawie. Sposób prowadzenia postępowania mediacyjnego i możliwie wyniki jego zakończenia, zostały bowiem uregulowane w art. 283 ustawy. Z kolei, zasady i skutki powierzenia prowadzenia sprawy rzecznikowi dyscyplinarnemu zostały szczegółowo określone w przepisach art. 285 - 290 ustawy, wraz ze wskazaniem środków prawnych służących zakwestionowaniu rozstrzygnięć wydanych przez rzecznika, które co do zasady polegają na możliwości wniesienia zażalenia do właściwej komisji dyscyplinarnej (np. art. 289 ust. 1 ustawy). Szczegółowej regulacji nałożenia kary dyscyplinarnej upomnienia, ustawodawca poświęcił natomiast art. 284 ustawy, w którym określił sposób zakwestionowania nałożonej kary przez możliwość wniesienia odwołania do sądu pracy, właściwego dla siedziby uczelni, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o ukaraniu (art. 284 ust. 2 ustawy). Podkreślenia wymaga, że w żadnej z opisanych procedur nie przewidziano trybu administracyjnego, właściwego przy wydawaniu decyzji, bądź innych aktów administracyjnych. Dodatkowo, z przepisu art. 305 ustawy wynika regulacja generalna, przewidująca odpowiednie stosowanie - do postępowania dyscyplinarnego nauczycieli akademickich w zakresie nieuregulowanym w analizowanej ustawie - przepisów z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1987, z późn. zm.). Zdaniem Sądu, z powyższych względów nie można uznać, że czynności rektora uczelni określone w art. 282 ustawy, stanowią decyzję administracyjną. Nie są również aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie posiadają one cech charakterystycznych dla form prawnych wymienionych we wskazanym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a mianowicie nie mają charakteru władczego, bowiem bezpośrednio nie kształtują w sposób jednostronny praw i obowiązków strony. Nie można ich uznać za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Akt lub czynność musi ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por.: postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 558/17, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku, gdyż czynności rektora, określone art. 282 ustawy, nie rozstrzygają żadnej sprawy, ani nie kończą w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Jak wskazano wyżej, ustawa wymaga, aby wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. akty i czynności zostały podjęte w sferze wykonywania administracji publicznej i dotyczyły uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a za takie analizowane czynności rektora nie mogą być uznane. Skoro opisane czynności rektora, wynikające z art. 282 ustawy, nie stanowią decyzji administracyjnej, ani innego aktu czy czynności zaliczonej przez ustawodawcę do kognicji sądów administracyjnych, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci niepodjęcia działań dyscyplinarnych, podlegać musi odrzuceniu. W tym stanie sprawy, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.