II SAB/Op 148/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Strzelcach Opolskich w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 6 listopada 2017 r., złożonym drogą elektroniczną na adres poczty e-mail Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim (dalej PINB), S. P. (zwany dalej: skarżący) zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej (w postaci skanów elektronicznych) całości dokumentacji postępowań o numerach: [...], nr [...] oraz [...]. Przy piśmie z dnia 20 listopada 2017 r., nr [...], przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, PINB w powiecie strzeleckim udostępnił skarżącemu następujące dokumenty: 1. w zakresie postępowania prowadzonego pod sygnaturą: [...] - postanowienie PINB w powiecie strzeleckim z dnia 18 stycznia 2002 r. wstrzymujące wykonywanie robót budowlanych; decyzję PINB w powiecie strzeleckim z dnia 29 stycznia 2002 r. nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów oraz decyzję ww. organu z dnia 4 marca 2002 r. udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w budynku usługowym położnym w [...] przy ul. [...], na działce numer a; 2. w zakresie postępowania prowadzonego pod sygnaturą: [...] - decyzję PINB w powiecie strzeleckim z dnia 12 lutego 2004 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie restauracji, parterowej części budynku usługowego, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]; 3. w zakresie postępowania prowadzonego pod sygnaturą: [...] – zawiadomienie PINB w powiecie strzeleckim z dnia 20 stycznia 2012 r. o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych; postanowienie PINB w powiecie strzeleckim z dnia 10 lutego 2012 r., nr [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakładające określone obowiązki; decyzję ww. organu z dnia 25 maja 2012 r., nr [...] nakładającą na inwestora określone obowiązki; zawiadomienie PINB w powiecie strzeleckim z dnia 21 listopada 2012 r. o przeprowadzeniu kontroli oraz decyzję tegoż organu z dnia 14 stycznia 2013 r., nr [...], stwierdzającą wykonanie nałożonych obowiązków. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że udostępnieniu, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, podlegają tylko informacje publiczne, a więc treść aktów administracyjnych, a nie wszystkie dokumenty sprawy. Wgląd do akt sprawy, zgodnie z ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, ma tylko strona danego postępowania. Pismem z dnia 21 listopada 2017 r. (przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 22 listopada 2017 r .), S. P., reprezentowany przez pełnomocnika – B. P., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność PINB w powiecie strzeleckim, zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198, z późn. zm., [obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, z późn. zm.- dopisek Sądu], zwanej dalej u.d.i.p.) przez nieudzielenie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Skarżący domagał się zobowiązania PINB w powiecie strzeleckim do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi (pkt 1), orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa (pkt 2), wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (pkt 3), zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania (pkt 4). W uzasadnieniu skargi, skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy i przywołał treść wniosku z dnia 6 listopada 2017 r. oraz odpowiedzi PINB w powiecie strzeleckim z dnia 20 listopada 2017 r., nr [...]. Skarżący wskazał, iż do dnia wniesienia skargi organ udzielił wnioskowanych informacji tylko częściowo, w pozostałym zakresie nie wydał decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 u.d.i.p., czym naruszył 14 dniowy termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę, PINB w powiecie strzeleckim wniósł o uznanie skargi za bezzasadną, argumentując, że w ustawowym terminie przekazał skarżącemu wnioskowaną informację publiczną. Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 148/17, referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zwolnił skarżącego od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie, przy czym bez znaczenia są przyczyny, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie wykonano. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W rozważanym przypadku mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dostęp ten regulują przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej nadal u.d.i.p. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalności skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej podkreślić trzeba, że wniesienie skargi w tym przedmiocie nie zostało przez ustawodawcę ograniczone terminem, jak również nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czy też wezwaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Dlatego, skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. W kwestii zakresu podmiotowego stwierdzić przyjdzie, iż w niniejszej sprawie nie był sporny fakt, że PINB w powiecie strzeleckim należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. Nie budzi też wątpliwości, że żądanie zawarte we wniosku z dnia 6 listopada 2017 r. dotyczy informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Dodać również należy, że na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a, niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Od razu wyjaśnić trzeba, że na gruncie przywołanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, LEX nr 2067891). Stąd też, organ (podmiot) zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, który jej nie udziela, ani nie wydaje decyzji w tej materii, nawet jeśli czyni to w przekonaniu, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub wprawdzie ma taki charakter, ale jest ona udostępniana na podstawie przepisów innych ustaw, określonych w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i w związku z tym informuje o tym wnioskodawcę - pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3279/14, LEX nr 2064294). Przy czym w orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Z kolei orzecznictwo sądów administracyjnych uznaje, że bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może wystąpić w następujących sytuacjach: - zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek, a więc organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Ten rodzaj bezczynności występuje również wtedy, gdy zobowiązany odpowiedział tylko na część pytań zawartych we wniosku. Udzielenie tylko częściowej odpowiedzi powoduje, że zobowiązany nadal pozostaje w bezczynności w pozostałej części wniosku; - zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., ponieważ pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13, stosownych czynności; - zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a to może powodować uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi i w takiej sytuacji, powyższe okoliczności należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji; - zobowiązany twierdzi, że informacji nie posiada, ale brak jest stosownego, tj. prawidłowego powiadomienia wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji; - zobowiązany pisemnie poinformował wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, w sytuacji gdy taką informacją publiczną jest. W przeciwnym razie, w takiej sytuacji wnioskodawca nie miałby prawnej możliwości uzyskania żądanej informacji publicznej. W kontrolowanej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim - zwanym nadal PINB, w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, złożonego w trybie u.d.i.p., a dotyczącego udostępnienia całości dokumentacji postępowań o następujących numerach: [...], nr [...] oraz [...]. Nawiązując do powyższego podkreślić należy, że granice sprawy dotyczącej bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a., wyznacza wskazany w skardze zakres żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który zdaniem strony skarżącej nie został załatwiony zgodnie z przepisami. Sporną kwestią w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej organ zareagował, udzielając stosownej informacji i czy informacja ta została przekazana w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. Według regulacji zawartej w art. 10 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium udzielana jest na wniosek. Wówczas to organ władzy publicznej lub innym podmiot zobowiązany jest do rozpatrzenia takiego wniosku, na podstawie ustawowych przesłanek regulujących dostęp do informacji publicznej i w terminie wskazanym w omawianej ustawie. Przy czym wniosek nie musi być sformułowany w określony sposób, nie wymaga uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego, bowiem przepis art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zatem ww. wniosek powinien jedynie w miarę precyzyjnie wskazać zakres żądanych informacji oraz określać miejsce i sposób dostarczenia (odbioru) tych informacji. Poza tym, wniosek o udzielenie informacji publicznej musi dotrzeć do adresata. W przedmiotowej sprawie, skarżący złożył, za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 6 listopada 2017 r., wniosek o udostępnienie przedmiotowej informacji, który - jak podnosi w skardze - nie został rozpoznany w całości. Zdaniem skarżącego, okoliczność ta powoduje, że organ jest bezczynny, albowiem nie wydał decyzji odmownej w pozostałym zakresie, czym naruszył 14 dniowy termin wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast organ, udzielając odpowiedzi na skargę wskazał, że udzielił żądanej informacji w całości. Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne. Dostrzec również trzeba, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią bowiem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W świetle powyższych wywodów, stwierdzić przyjdzie, że akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, a mianowicie organów administracji publicznej, jak też inne dokumenty zawarte w aktach administracyjnych stanowią informacje publiczne, które niewątpliwie podlegają udostępnieniu w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2006/16; NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Łd 12/04, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA/GL 664/04 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów u.d.i.p., ograniczony jest natomiast tylko do podmiotów niebędących stronami postępowania administracyjnego. Stronom natomiast przysługuje prawo dostępu do akt postępowania w trybie art. 73 K.p.a. Z lektury akt tej sprawy wynika, że PINB w powiecie strzeleckim udzielił skarżącemu odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Okoliczność tę poświadcza znajdujący się w aktach sprawy wydruk wiadomości e-mail przesłanej skarżącemu o godz.15.41 w dniu 20 listopada 2017 r. Organ wykonał zatem ciążący na nim obowiązek, przesyłając dokumenty stanowiące informację publiczną w żądanej, elektronicznej formie na wskazany we wniosku adres mailowy. W ocenie Sądu, udzielona skarżącemu odpowiedź wyczerpuje zakres informacji żądanych we wniosku, albowiem wskazuje określone dokumenty wydane w postępowaniach wymienionych przez skarżącego we wniosku. Zauważyć bowiem należy, iż w zakresie: 1) postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...], PINB w powiecie strzeleckim udostępnił skarżącemu: postanowienie z dnia 18 stycznia 2002 r. wstrzymujące wykonywanie robót budowlanych; decyzję z dnia 29 stycznia 2002 r. nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów oraz decyzję z dnia 4 marca 2002 r. udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w budynku usługowym położnym w [...] przy ul. [...], na działce numer a; 2) postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...], organ udostępnił skarżącemu decyzję z dnia 12 lutego 2004 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie restauracji, parterowej części budynku usługowego, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]; 3) postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...] organ udostępnił skarżącemu zawiadomienie z dnia 20 stycznia 2012 r. o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych; postanowienie z dnia 10 lutego 2012 r., nr [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakładające określone obowiązki; decyzję z dnia 25 maja 2012 r., nr [...], nakładającą na inwestora określone obowiązki; zawiadomienie z dnia 21 listopada 2012 r. o przeprowadzeniu kontroli oraz decyzję z dnia 14 stycznia 2013 r., nr [...], stwierdzającą wykonanie nałożonych obowiązków. Dodatkowo też, organ wyjaśnił skarżącemu, że udostępnieniu – zgodnie z u.d.i.p. - podlegają tylko informacje publiczne, a więc treść aktów administracyjnych, a nie wszystkie dokumenty danej sprawy. Organ dodał też, że czym innym jest natomiast wgląd do akt sprawy, objęty regulacją ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a nie omawianą u.d.i.p. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, PINB w powiecie strzeleckim do dnia złożenia skargi na bezczynność, tj. 22 listopada 2017 r., udostępnił skarżącemu żądaną informację. Ustosunkował się bowiem do treści żądania i podjął odpowiednie czynności ustawowo przewidziane dla trybu udostępnienia informacji publicznej, a więc - wbrew twierdzeniu skarżącego - nie pozostawał w bezczynności. Ponadto, odpowiedź organu z dnia 20 listopada 2017 r. udzielona została w formie prawidłowej, a zatem w formie czynności materialno-technicznej, tj. pisma skierowanego do wnioskodawcy, albowiem forma decyzji, przewidziana w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ma zastosowanie tylko w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 tej ustawy lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Dodać także należy, że zgodnie z art. 149 P.p.s.a. Sąd jedynie uwzględniając skargę może zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności, stwierdzić, że bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także orzec o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.