II SAB/Op 15/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska - spr Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu do wydania aktu załatwiającego wniosek B. K. i J. K. z dnia 26 września 2010r. w przedmiocie kosztów przeprowadzenia badań poziomu hałasu w dniach 13, 16, 17, 20 lutego 2009 r. na terenie przedsiębiorstwa "[...]" w P., w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) w pozostałym zakresie skargę oddala, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu na rzecz skarżących B. K. i J. K. solidarnie kwotę (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 26 września 2010 r. B. i J. K. zwrócili się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne] (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), o udzielenie informacji dotyczącej: - kosztów przeprowadzania badań poziomu emisji szkodliwych przeprowadzanych w dniach 13,16,17 i 20 lutego 2009 r. przez 4 pracowników "[...]" na terenie przedsiębiorstwa "A." w P. przy ul. [...], - protokołów przeprowadzonych pomiarów tychże emisji, - doręczenia kserokopii kart drogowych lub książki pojazdów na te dni. Wskazali, że powyższe informacje należy przesłać pocztą na podany we wniosku adres. W piśmie z dnia 15 listopada 2010 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu, nawiązując do wniosku skarżących, poinformował, że koszt badań prowadzonych w ówczesnym okresie stanowił wydatek finansowy WIOŚ. Wskazał, iż pismami z dnia 5 lutego 2009 r. i 13 marca 2009 r. wnioskodawcy byli informowani zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 5 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych stawek opłat za udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie oraz sposobu uiszczania opłat (Dz. U. Nr 114, poz.788), że udostępnienie informacji podlega opłacie. Jednocześnie wyjaśnił, że w trakcie czynności kontrolnych w dniach 13, 16, 17 i 20 lutego 2009 r. przeprowadzono kontrolę w zakresie ochrony środowiska z udziałem 2 przedstawicieli Wydziału Inspekcji oraz 2 przedstawicieli laboratorium WIOŚ Opole, o czym wnioskodawcy również byli informowani na bieżąco. Następnie organ zauważył, że wyniki badań emisji byłyby informacją o środowisku i jego ochronie zgodnie z art.9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), gdyby takie pomiary zostały przeprowadzone na terenie ww. zakładu, jednakże pomiary zostały przeprowadzone na granicy terenu zakładu i zabudowy mieszkaniowej P. przy ulicy L. [...] (naroże od strony ulicy [...]), gdyż J. K. nie wyraził zgody na wykonanie pomiarów poziomu hałasu emitowanego z terenu A. na jego posesji. Pomiary nie wykazały przekroczeń poziomów dopuszczalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz.826), o czym wnioskodawcy także byli informowani. Na koniec organ uznał, że polecenia wyjazdów służbowych nie są informacjami o sprawach publicznych, są to sprawy które podlegają kontroli w innych trybach i nie są objęte dyspozycją ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Na skutek skargi skarżących skierowanej do Wojewody Opolskiego, na działalność WIOŚ, pismem z dnia 29 grudnia 2010 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu, działając na podstawie art. 237 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), ustosunkowując się do jej treści podtrzymał swoje stanowisko z dnia 15 listopada 2010 r. Ponadto ponownie podał, że koszty przeprowadzenia badań jak również polecenia wyjazdów służbowych nie są informacjami o sprawach publicznych, są to sprawy wewnątrzzakładowe, które mogą podlegać kontroli w innym trybie, dlatego nie są objęte dyspozycją ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił, że gdyby powyższe informacje były informacjami o charakterze publicznym, to w przypadku odmowy ich udostępnienia należałoby wydać decyzję, ponieważ takiego charakteru nie miały sprawę załatwił w formie pisma. Ponadto przesłał wnioskodawcą żądaną kserokopię Protokołu nr [...] z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze B. i J. K. zarzucili Opolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska bezczynność polegającą na braku udzielenia do chwili obecnej informacji publicznej, dotyczącej kosztów przeprowadzenia badań poziomu hałasu, przeprowadzonych przez czterech pracowników WIOŚ na terenie tartaku w P. "A." oraz polecenia wyjazdów służbowych dla tych pracowników. Wnieśli o zobowiązanie organu do udzielenia skarżącym ww. informacji publicznej w trybie i na zasadach przewidzeniach w ustawie o udostępnianiu informacji publicznej oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zrelacjonowali przebieg postępowania i wskazując na wykładnię definicji "informacja publiczna" wywiedli, że wnioskowana przez nich informacja co do kosztów badań przeprowadzonych z publicznych środków, jak również kopie polecenia wyjazdów służbowych dla pracowników WIOŚ przeprowadzających badania stanowią informację publiczną i winne zostać przez organ udostępnione w trybie przewidzianym w ustawie. Organ powinien udzielić informacji albo jej odmówić w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżących, odmowa informacji w innej formie jest niezgodna z prawem i stanowi bezczynność organu. Jednocześnie skarżący podnieśli, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że odmówił żądaniom wnioskodawców, gdyż wnioskowane informacje nie mają charakteru publicznego zarówno w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) jak też w świetle ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, póz. 1227 ze zm.). W ocenie organu, w myśl art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który zawiera katalog spraw podlegających ujawnieniu, koszty przeprowadzonej kontroli nie są desygnatem żadnej z wymienionych w tym artykule spraw podlegających ujawnieniu. Również zagadnienie to nie jest desygnatem art. 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). Polecenia wyjazdów służbowych są decyzjami z zakresu prawa pracy pomiędzy pracownikiem, a przełożonym i nie zawierają znamienia sprawy publicznej. Ponadto brak jest przepisów regulujących formę polecenia wyjazdu służbowego, a z całą pewnością nie jest to akt o charakterze publicznym. Poza tym, organ zauważył, że koszty przeprowadzonych badań, jak również polecenia wyjazdów służbowych podlegają innego rodzaju kontroli np. kontroli finansowej, i nie są to zagadnienia o charakterze publicznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. w spawach skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż wyżej wymienione akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W tych przypadkach kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy rzeczywiście organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Uznając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). W kontrolowanej sprawie kwestią sporną jest, czy Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznych, o które wnosili skarżący we wniosku z dnia 26 września 2010 r. Przyjdzie dostrzec, że informacją publiczną, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm. - dalej zwaną ustawą), jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawie, czyli wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Podkreślić trzeba, że informacja publiczna odnosi się do faktów, co wynika jednoznacznie z art. 6 ustawy, nie zaś np. do przyczyn lub skutków określonych działań władz publicznych czy podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, LEX nr 78063). W art. 6 ust. 1 przywołanej ustawy wskazano tylko przykładowy katalog informacji publicznych, a w przepisie art. 4 ust. 1 tejże ustawy przykładowo tylko wymieniono podmioty obligowane do udostępnienia informacji publicznej. Świadczy o tym użycie w obydwu tych przepisach zwrotu "w szczególności." Dokonując oceny, czy określony podmiot zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej wystarczy ustalić, że wykonuje on zadania publiczne, czy to w zakresie sprawowania władzy publicznej, czy to w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, czy też majątkiem Skarbu Państwa, a żądana informacja (będąca w jego posiadaniu) została przezeń wytworzona lub wprawdzie nie została przezeń wytworzona, lecz do niego się odnosi. Stosownie do treści art. 4 ust. 3 ustawy zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa oraz podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, będące w posiadaniu takich informacji. Ustawodawca w art. 7 i 8 ustawy przewidział, że podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem sieci teleinformatycznej. Dopiero w sytuacji gdy określone informacje nie zostały udostępnione w Biuletynie, podlegają udostępnieniu na wniosek bądź w drodze ich wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub przez urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tymi informacjami. Ustawa przewiduje również możliwość bezpośredniej obserwacji przebiegu posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy), natomiast odmowa udzielenia żądanej informacji i umorzenie postępowania wymaga wydania decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Poza tym trzeba odnotować, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskania każdej tzw. prostej informacji publicznej, uzyskanie zaś informacji przetworzonej jest możliwe tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Omawiane prawo obejmuje również wgląd do dokumentów urzędowych zdefiniowanych w art. 6 ust. 2 ustawy. O bezczynności organu w zakresie dostępu do informacji publicznej można mówić, gdy zobowiązany podmiot do udzielenia informacji publicznej nie podejmuje we wskazanym w art. 13 ustawy terminie, odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych). Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Przetworzenie przybiera postać czynności wymagających przeprowadzenia analiz dokumentów znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu oraz takich, które sprowadzają się do sporządzenia rożnego rodzaju porównań, ostatecznych wyliczeń, odniesień do innych okresów, a także zestawień danych itd., które nie są wynikiem działań sprawozdawczych wynikających z przepisów prawa (zob. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, s. 87 i 88). Warto jeszcze zwrócić uwagę na wyrok NSA z 2 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 837/09, w którym między innymi Sąd stwierdził, że ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji, jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu do informacji. W tym miejscu należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku z dnia 26 września 2010 r. zażądali, m.in. informacji co do wysokości kosztów badań poziomu emisji szkodliwych przeprowadzanych w dniach 13,16,17 i 20 lutego 2009 r. przez 4 pracowników "[...]" (omyłka pisarska) na terenie przedsiębiorstwa "A." w P. przy ul. [...]. Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że żądanie skarżących w powyższym zakresie dotyczy dostępu do informacji publicznych. Żądana informacja mieści się w definicji zawartej w art. 1 ustawy bowiem "sprawa publiczna" rozumiana jest jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań przypisanych państwu, dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym (zob. E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji (...) s. 31). Zatem kryterium zaliczenia konkretnej sprawy do kategorii spraw publicznych jest publicznoprawny charakter aktywności podmiotu. Tymczasem organ administracji pismem z dnia 15 listopada 2010 r. jak też z dnia 29 grudnia 2010 r. odmówił skarżącym udostępnienia informacji dotyczącej kosztów przeprowadzenia badań poziomu emisji hałasu uznając, że nie jest to informacje o charakterze publicznym, gdyż należy do kategorii spraw wewnątrzzakładowych, która podlega kontroli w innym trybie. Bezspornie w myśl art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U z 2009 r. Nr 31, poz. 206 ze zm.) zadania administracji rządowej w województwie wykonują organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży. W świetle art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.) organem inspekcji jest wojewódzki inspektor ochrony środowiska jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie. Zgodnie z art. 1 powyższej ustawy Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Natomiast koszty pobierania próbek oraz wykonywania pomiarów i analiz, na podstawie których stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska, ponoszą jednostki organizacyjne lub osoby fizyczne, których działalność jest źródłem naruszania tych wymagań, zaś wysokość kosztów, o których mowa w ust. 1, ustala w drodze decyzji organ Inspekcji Ochrony Środowiska stwierdzający naruszenie wymagań ochrony środowiska (art. 18 ust. 1 i 2 cyt. ustawy). W świetle powyższego nie może więc budzić żadnej wątpliwości, że organ inspekcji ochrony środowiska jest podmiotem zobligowanym na gruncie ww. ustawy z dnia 6 września 2001 r. do udzielenia informacji będącej w jego posiadaniu, mającej walor informacji publicznej, a nadto dysponuje instrumentem który umożliwia mu wyliczenie kosztów wykonanych czynności. W zależności od ustaleń organu może to być informacja prosta, bądź przetworzona, gdy wydano decyzję w tym zakresie będzie to informacja prosta, jeśli nie, to organ będzie miał do czynienia z informacją przetworzoną. W świetle powyższego należy zgodzić się ze skarżącymi, że powyższe działania nie są zgodne z przepisami ustawy. Skoro bowiem skarżący żądali dostępu do informacji publicznej, opierając swoje żądanie na omówionej ustawie organ powinien był załatwić wniosek zgodnie z przepisami tej ustawy, tj. udzielając informacji albo odmawiając jej w formie decyzji administracyjnej. Nieuzasadnione zatem było stanowisko organu wskazujące na brak podstaw do załatwienia wniosku skarżących w oparciu o ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Konkludując odmowa w innej formie była niezgodna z art. 16 ust. 1 ustawy i stanowi o bezczynności organu. Tylko w przypadku gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ może odmówić jej udzielenia w formie zwykłego pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, LEX nr 322803). Takie sytuacje nie wystąpiły w niniejszej sprawie. W tym też zakresie, uznając skargę za uzasadnioną, Sąd postanowił zobowiązać organ do wydania aktu załatwiającego wskazany wniosek w przedmiocie kosztów przeprowadzenia badań poziomu hałasu, w terminie 1 miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku. Skargę na bezczynność w pozostałej części Sąd oddalił uznając, że w tym zakresie stanowisko organu było słuszne, gdyż ustawa o dostępie do informacji nie może mieć zastosowania w sytuacji domagania się udostępnienia treści polecenia służbowego. Treść takiego polecenia nie będzie stanowiła informacji publicznej o zasadach funkcjonowania podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia stosownie do przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy. Rację ma organ, że polecenia służbowe są narzędziem pracodawcy w zakresie kierownictwa przy wykonywaniu pracy przez pracownika i wynikają z zasady podporządkowania pracownika. Jeśli wskutek wykonywania poleceń służbowych przez pracowników dochodzi do niewłaściwego wykonania zadań przez organy administracji publicznej, czy też przez ich pracowników, i tym samym dochodzi do naruszenia interesów skarżących, to w takim przypadku mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które przewidują odrębny tryb załatwiania tego rodzaju spraw, określony w dziale VIII. Organ zasadnie zatem uznał, że kwestia ta nie była informacją o sprawach publicznych. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 P.p.s.a.