II SAB/Op 15/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 r. na rozprawie w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...] w przedmiocie informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. R. S., pismem z dnia 20 stycznia 2016 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...] (w skrócie ZK), w przedmiocie informacji publicznej. Skarżonemu organowi zarzucił naruszenie: - art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej również jako ustawa lub udip-dopisek Sądu) poprzez uniemożliwienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej; - art. 12 ust. 2 ww. ustawy poprzez brak możliwości drukowania informacji publicznej; - art. 15 ust. 2 udip, poprzez błędne ustalenie, że skarżący jest zobowiązany do pokrycia kosztów wydruku oraz nieprawidłowe obliczenie kosztów wydruku; - art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 udip poprzez uzależnienie dostępu do Biuletynu Informacji Publicznej (dalej również jako BIP) od decyzji Dyrektora jednostki oraz niezrealizowanie przez Dyrektora ustawowego terminu i czasu dostępu do BIP. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący domagał się zobowiązania organu do: udostępnienia dostępu do BIP, umożliwienia drukowania informacji publicznej, zwolnienia od opłat za wydruki oraz wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. W skardze zawarł również wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi podniósł, że wnioskami z dnia 4 stycznia 2016 r. i 12 stycznia 2016 r., zwrócił się Dyrektora Zakładu Karnego w [...] o wyrażenie zgody na korzystanie z Biuletynu Informacji Publicznej, a także o umożliwienie drukowania informacji z tego publikatora. Na skutek rozpoznania wniosku, organ udzielił zgodę na korzystanie z BIP w każdą środę, w godzinach od 8.30-10.30, do końca stycznia 2016 r. W ocenie skarżącego, takie ograniczenie narusza jego prawa, tym bardziej, że "w dniu wyznaczonym na korzystanie z internetu, albo przeglądarka internetowa była zablokowana, albo komputer się zawieszał". Zdarzenia takie powtarzały się parokrotnie, co zdaniem skarżącego, należało uznać jako celowe działania administracji, mające uniemożliwić mu dostęp do informacji publicznej. Jednocześnie jako bezzasadne uznał obciążenie go kosztami, związanymi z drukowaniem informacji publicznych. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 4 stycznia 2016 r. R. S. zwrócił się do Dyrekcji Zakładu Karnego w [...] o wyrażenie zgody na korzystanie ze stron Biuletynu Informacji Publicznej przy stanowisku komputerowym do tego przeznaczonym oraz o wydłużenie czasu korzystania i możliwości drukowania dokumentów ze stron BIP. W dniu 8 stycznia 2016 r. zastępca Dyrektora wyraził zgodę na korzystanie ze stanowiska komputerowego jeden raz w tygodniu tj. w środę, w godzinach od 8:30-10:30, do końca stycznia 2016 r. Jednocześnie zastępca Dyrektora ZK polecił skazanemu uszczegółowić ilość stron do wydruku, wyjaśniając, że wiąże się to z dodatkowymi kosztami, które będą ustalone, o czym strona zostanie powiadomiona. Następnie, pismem z dnia 12 stycznia 2016 r. R. S., nawiązując do poprzedniej prośby, wniósł o zwolnienie go od wszelkich opłat związanych z drukowaniem informacji ze strony BIP. W dniu 14 stycznia 2016 r., w związku z brakiem uszczegółowienia przez R. S. ilości stron podlegających wydrukowi, zastępca Dyrektora ZK odmownie załatwił prośbę skazanego, uzasadniając to brakiem podstaw do zwolnienia z opłaty. Jednocześnie organ poinformował, że umożliwiono skazanemu wgląd i sporządzanie notatek ze strony BIP, w sytuacji zaś gdy skarżący chce drukować nieograniczoną ilość informacji, to zasadne jest obciążenie go kosztami. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 15/16, referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, przyznał skarżącemu prawo pomocy w formie zwolnienia go od kosztów sądowych i ustanowienia radcy prawnego. W piśmie z dnia 18 marca 2016 r., ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącego - radca prawny – M. W., podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżącego w sprawie. Skarżonemu organowi zarzucił naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 udip, poprzez jego niezastosowanie, polegające na nałożeniu na skarżącego opłaty za ewentualne drukowanie stron zawierających informacje publiczne oraz art. 15 ust. 2 i ust. 1 udip, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżący obowiązany jest do poniesienia dodatkowych kosztów z tytułu udostępnienia informacji publicznej, co bezpośrednio uniemożliwia mu dostęp do tejże informacji. Powołując się na art. 149 P.p.s.a. pełnomocnik wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu, w zakresie dostępu do informacji publicznej skarżącego poprzez niesprawny sprzęt komputerowy, spowodowała w efekcie brak dostępu do informacji publicznej oraz zobowiązanie organu do uniemożliwianie skazanemu dostępu do informacji publicznej i umożliwienia drukowania tychże informacji bez ponoszenia opłat, rozpatrzenia skargi pod nieobecność strony skarżącej, a także zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Dodatkowo pełnomocnik wnioskował o dokonanie przez Sąd oceny prawnej i wskazanie dalszego toku i drogi postępowania w orzeczeniu kończącym sprawę. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący osadzony w zakładzie karnym zdaje sobie sprawę z ograniczeń swobód i wolności, które są nieodzownym elementem wykonywania kary w warunkach izolacyjnych. Jednakże, sytuacji, kiedy skarżący nie podejmuje pracy, nie posiada również żadnych środków na ewentualne pokrycie wydatków związanych z bezpośrednim drukowaniem szukanych informacji. W ocenie pełnomocnika, ustalona przez organ kwota 0,75 zł za stronę, nie znajduje uzasadnienia w sprawie. Podkreślił, że czas przeznaczony na poszukiwanie danej informacji publicznej ograniczono skarżącemu do dwóch godzin w tygodniu, zaś ręczne przepisywanie wiadomości generuje dodatkowy czas. Zatem prośby skarżącego o wydłużenie czasu były w pełni uzasadnione. Dalej pełnomocnik podał, że mimo doprowadzenia skarżącego na stanowisko z komputerem, "urządzenie się zawieszało, występowały problemy z przeglądarką", zatem nie może być mowy o umożliwieniu dostępu do informacji publicznej, którego faktycznie nie było. Na rozprawie przed Sądem, pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Dodał, że skarżący miał ograniczony dostęp do BIP, co wprost wynika z załącznika nr 16 do zarządzenia nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...]. Wskazał nadto, że próbując korzystać ze sprzętu komputerowego, skarżący nie mógł swobodnie korzystać ze strony BIP, bo sprzęt ten był często niesprawny. Pełnomocnik organu - zastępca Dyrektora – J. B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że skarżący oprócz możliwości korzystania ze stron BIP-u, miał również możliwość korzystania poprzez komunikator skype z informacji publicznych umieszczonych w Biuletynie. Wyjaśnił, że wnioski o dostęp do stanowiska komputerowego, a dalej do BIP, były składne przez skarżącego i uwzględnianie w miarę możliwości technicznych ZK oraz stosownie do przepisów regulaminowych. Zauważył, że organ nie zgadza się z poglądem, iż ograniczał skarżącemu dostęp do informacji zamieszczonych w BIP. Nadmienił również, że wnioski skarżącego dotyczyły możliwości drukowania nieokreślonej z góry ilości dokumentów np. nowelizacji przepisów ustaw, ponadto skarżący nie zwracał się do organu z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie należy podnieść, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Stosownie do pkt 1 wskazanej regulacji, przesłankę taką stanowi niewłaściwość sądu. W pierwszym rzędzie Sąd zatem badał, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia skarga może zostać rozpoznana merytorycznie, czy też kwestionowane w niej akty lub czynności takiej kontroli sądowej nie podlegają. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., sąd orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 P.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach. W przedmiotowej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że kwestie dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6. września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm.) - dalej jako ustawa albo udip). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec zgłoszonego przez stronę żądania udzielenia takiej informacji. Zgodnie z art. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie, które określone zostały w tejże ustawie. Powyższe zasady, jak i tryb udzielania dostępu do informacji publicznej mają istotne znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność rozpoznawanej w niniejszej sprawie, o czym poniżej. Prawo do informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 udip obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wglądu do dokumentów urzędowych, 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Zakres informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, tryb jej udostępniania, zasady sądowej kontroli nad decyzjami o odmowie udostępnienia oraz sankcje karne w przypadku odmowy udostępnienia informacji regulują przepisy rozdziału 2 omawianej ustawy. Podstawę prawną realizacji prawa do informacji publicznej sformułowanego w powołanym już powyżej art. 3 ustawy stanowi art. 7 ust. 1 tejże ustawy, który porządkuje również środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej poprzez określenie sposobów jej udostępniania. Z punktu widzenia okoliczności przywołanych w niniejszej sprawie należy wymienić dwa sposoby udostępniania informacji publicznej. Z przepisu art. 7 ust. 1, w związku z art. 8 omawianej ustawy wynika, iż podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w publikatorze teleinformatycznym – Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej. Drugą, komplementarną formą dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek strony (art. 7 ust. 2, w związku z art. 10 udip). Uwzględniając zatem przedstawione powyżej regulacje prawne, stwierdzić przyjdzie, że przedmiotem skargi R. S. nie jest generalna bezczynność organu w udostępnianiu określonej informacji publicznej, lecz bezczynność tego organu w zakresie ograniczenia skarżącemu dostępu do Biuletynu Informacji Publicznej. Skarżący nie godził się bowiem z udzieloną mu przez Dyrektora Zakładu Karnego w [...] zgodą na dostęp do BIP tylko raz w tygodniu (tj. w każdą środę, w godzinach od 8.30-10.30). Podnosił, że z uwagi na niesprawny sprzęt komputerowy, który często się zawieszał, dostęp do informacji publicznej, w ramach 2 godzin tygodniowo, był bardzo ograniczony. Działania takie uznał za celowe, mające uniemożliwić mu dostęp do informacji publicznej. W świetle tak sprecyzowanego żądania skarżącego, wskazać należy, że skarga R. S. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skarżący nie wskazuje bowiem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności, które organy administracji publicznej wydały lub dokonały, a które, zgodnie z obowiązującymi przepisami art. 3 § 2 P.p.s.a., mogłyby być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Podnoszony przez skarżącego zarzut bezczynności dotyczył kwestii uregulowanych w załączniku Nr 16 do Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...] w sprawie porządku wewnętrznego. Z treści powyższego zarządzenia wynika, że dotyczy ono zakresu i zasad korzystania ze stron Biuletynu Informacji Publicznej. W szczególności akt ten reguluje: zasady udzielenia zgody na korzystanie ze stron internetowych (pkt 2); kolejność użytkowania stanowiska komputerowego (pkt 4), czasu dostępu do stron internetowych (pkt 5). Zatem skarga, jako dotycząca kwestii uregulowanych w wewnętrzny zarządzeniu Zakładu Karnego w [...], jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W tym miejscu dodać należy, że prawa i obowiązki osadzonych zostały uregulowane w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. nr 90, poz. 557 ze zm.), dalej zwanej K.k.w., a konkretnie w Oddziale 4 -"Prawa i obowiązki skazanego", zawarte w Rozdziale X tego kodeksu, zatytułowanym "Kara pozbawienia wolności". Nie mogą one być jednak przedmiotem oceny przez sąd administracyjny, bowiem nadzór nad wykonywaniem kary pozbawienia wolności wykonują określone w powołanej wyżej ustawie organy. Są wśród nich nie tylko organy Służby Więziennej, ale też sąd powszechny, w szczególności sąd penitencjarny lub sędzia penitencjarny, należący do organów postępowania wykonawczego w myśl art. 2 K.k.w. Natomiast, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r. poz. 647), skargi załatwiają odpowiednio – w zależności od treści skargi i zarzutów w niej podniesionych - Kierownik jednostki organizacyjnej Służby Więziennej, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, Dyrektor Generalny Służby Więziennej i Minister Sprawiedliwości. Zatem, jeżeli skarżący twierdzi, że dostęp do stron internetowych Biuletynu Informacji Publicznej, uregulowany zarządzeniem Dyrektora Zakładu Karnego w [...], narusza ewentualnie jego prawo, to w myśl art. 6 § 2 K.k.w. może on składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie, o których mowa w art. 2 pkt 5 K.k.w. Niezależnie od powyższego, zgodnie z art. 102 K.k.w., skazany ma prawo w szczególności do składania wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu do ich rozpatrzenia oraz przedstawiania ich, w nieobecności innych osób, administracji zakładu karnego, kierownikom jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, sędziemu penitencjarnemu, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich (pkt 10) oraz prowadzenia korespondencji, bez jej cenzurowania, z organami ścigania, wymiaru sprawiedliwości i innymi organami państwowymi, samorządowymi oraz z Rzecznikiem Praw Obywatelskich (pkt 11). W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z poglądem, że kwestie związane z możliwością korzystania z Biuletynu Informacji Publicznej stanowią bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej. Prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej nie może być uznana za czynność z zakresu administracji publicznej, określoną w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie istnieje bowiem norma prawa powszechnie obowiązującego, która przyznawałaby stronie niniejszego postępowania uprawnienia do tego, aby domagać się od organu określonego sposobu, zarówno prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej, jak i możliwości z niego korzystania w warunkach odbywania kary pozbawienia wolności. Skoro skarga wiąże się z możliwością pobierania danych z BIP, znajduje się poza kognicją sądów administracyjnych, bowiem nie dotyczy czynności związanych z prawami i obowiązkami indywidualnych podmiotów wobec organu administracji publicznej, w zakresie otrzymania odpowiedzi na wniosek o udzielenie konkretnej informacji publicznej związanej z działaniem tego organu. W świetle przedstawionych okoliczności, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1, w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., należało orzec jak w postanowieniu uznając, iż skarga jest niedopuszczalna.