II SAB/Op 16/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. N. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu w przedmiocie udostępnienia do wglądu akt sprawy sądowej postanawia odrzucić skargę. A. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu w przedmiocie udostępnienia do wglądu akt sprawy sądowej o sygn. akt [...]. Skarżąca wywodziła, że "była także stroną postępowania o sygn. akt [...] w fazie IN REM, a zatem jest również stroną postępowania o sygn. akt [...] w fazie IN PERSONAM, choćby ta dla pozoru została zarejestrowana pod inna sygnaturą". W odpowiedzi na skargę Prezes Sadu Rejonowego w Opolu wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że skarżąca w dniu 17 listopada 2017 r. złożyła wniosek o umożliwienie wglądu do akt sprawy sygn. akt [...]. Czytelnia odmówiła udostępnienia akt sprawy z uwagi na to, że wnioskodawca nie był stroną postępowania, co potwierdzono decyzją Prezesa Sądu z dnia 23 listopada 2017 r. Odnośnie akt sprawy o sygn. [...] wyjaśnił, że w dniu 20 listopada 2017 r. zostały przekazane do [...] Wydziału [...] Sądu Okręgowego w [...] na prośbę sędziego wizytatora i obecnie jeszcze nie zostały zwrócone. W załączeniu przesłał kopie wniosku skarżącej z dnia 17 listopada 2017 r. o wgląd do akt sprawy o sygn. akt [...], na której widnieje adnotacja z dnia 23 listopada 2017 r., że skarżąca nie jest ani pokrzywdzoną, ani podejrzaną w sprawie, a zatem nie ma wglądu w akta sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie wskazać trzeba, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., przesłankę taką stanowi niedopuszczalność wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Przez dopuszczalność skargi sensu stricto należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe, tzn. określenie, od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe, tzn. określenie jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Jednym z warunków formalnych skutecznego złożenia skargi w tym rozumieniu jest więc złożenie skargi na akt lub czynność (bezczynność) objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Ustalając, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia poddana kontroli sądu sprawa podlega rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uwzględnić należy przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 i art. 5 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a.), oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.), a także rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a.). Na podstawie art. 5 P.p.s.a., właściwość sądów administracyjnych została natomiast wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5). Z powołanych przepisów wynika, że ustawodawca przyznał sądom administracyjnym uprawnienia kontrolne wyłącznie w określonych prawem przypadkach. Tym samym jednoznacznie określił właściwość sądów administracyjnych w razie bezczynności organów. Treść art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności. Powyższe oznacza, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Zatem warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nadto skarga na bezczynność organu ma zasadniczo dyscyplinować organ administracji publicznej do wydania indywidualnego aktu administracyjnego kończącego sprawę, otwierając drogę sądowoadministracyjną przez możliwość wniesienia skargi na ten indywidualny akt. W przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd, stosownie do art. art. 149 P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Reasumując należy stwierdzić, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu sąd rozstrzyga, czy zachodzi jego właściwość w świetle brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a, czy organ będący adresatem wniosku jest legitymowany do żądanego działania i w istocie tego działania nie podejmuje. Ocena taka dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu i wynikających z nich uprawnieniach i obowiązkach. Do takich przepisów należą m.in. uregulowania zawarte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.), zwanej dalej również ustawą. Jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 w/w ustawy). Stosownie natomiast do art. 4 art. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Przypomnienia wymaga, że w niniejszej sprawie żądanie skarżącej, z dnia 12 listopada 2017 r., skierowane do Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu na urzędowym formularzu wniosku o wgląd do akt sprawy, dotyczyło udostępnienia akt sprawy karnej o sygnaturze [...]. Prezes Sądu Rejonowego w Opolu nie wyraził zgody na udostępnienie akt stwierdzając, iż skarżąca nie jest stroną postępowania. Kwestią kluczową w rozpoznawanej sprawie jest okoliczność, że skarżąca żądała udostępnienia całości akt sprawy karnej. Od razu w związku z tym należy wskazać, że okoliczność ta wyklucza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważenia wymaga przy tym, że skarżąca nie powoływała się na przepisy ustawy i nie wskazywała, że jej intencją jest uzyskanie informacji publicznej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym w orzecznictwie i doktrynie, akta sądowe, jako całość, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Są one natomiast zbiorem różnego rodzaju informacji, wśród których znajdują się również informacje publiczne (por. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z 29 października 2009 r., I OSK 714/09, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Katalog informacji, które powinny być udostępniane w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej zawarty został w art. 6 ust. 1 tej ustawy i jest to katalog otwarty, o czym przesądza użyte w nim określenie "w szczególności". Wśród kategorii informacji publicznych tam wymienionych znajduje się treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), zdefiniowanych na potrzeby ustawy, jako "treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy" (art. 6 ust. 2 ustawy), jak również informacja dotycząca podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy i zasad ich funkcjonowania, a w tym informacja o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw przez te podmioty. W przypadku podmiotów władzy publicznej, jakimi są sądy powszechne, nośnikiem takiego rodzaju informacji są - obok dokumentów urzędowych -również dokumenty znajdujące się w aktach sprawy sądowej. W katalogu z art. 6 ust. 1 ustawy nie zostały wymienione jednak - jako informacja podlegającej udostępnieniu - akta sprawy sądowej, co oznacza, iż ten rodzaj zbioru określonych informacji wyłączony jest z obszaru ustawy. Uzasadnione jest to tym, że - po pierwsze katalog przedstawiony w art. 6 ust. 1 ustawy odnosi się do informacji, a nie do ich zbiorów, a po wtóre - w aktach sądowych mogą znajdować się oprócz dokumentów urzędowych w powyżej przedstawionym rozumieniu i dokumentów zawierających informacje publiczne, także inne dokumenty, które nie stanowią nośnika informacji publicznej, a więc nie podlegają udostępnieniu w trybie omawianej ustawy. Stanowisko to potwierdza również wykładnia gramatyczna treści art. 3 ustawy, w którym nie wymienia się uprawnienia do wglądu do akt sądowych i art. 5 ust. 3 ustawy, w którym mowa o dostępie do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, a nie o dostępie do akt spraw administracyjnych, karnych lub cywilnych. Z powyższego wynika, że dostęp do akt sądowych jako całości pozostaje poza obszarem ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym przypadku, rozpoznając wniosek skarżącej o udostępnienie akt sprawy, Prezes Sądu Rejonowego w Opolu nie działał jako organ administracji publicznej, skoro akta sądowe nie stanowią ani dokumentu urzędowego, ani informacji publicznej. Informacją publiczną są jedynie zawarte w tych aktach dokumenty urzędowe, jak również inne dokumenty, jako "nośniki informacji publicznej" stanowiące źródło informacji o działaniu organów władzy publicznej. Udostępnienie akt sprawy karnej następuje natomiast według procedury karnej, dlatego podstawę procesową rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie akt sprawy karnej, stanowił przepis art. 156 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1904), zwanej dalej K.p.k., zgodnie z którym stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Z kolei, stosownie do art. 156 § 2 K.p.k. na wniosek oskarżonego lub jego obrońcy wydaje się odpłatnie kserokopie dokumentów z akt sprawy. Kserokopie takie można wydać odpłatnie, na wniosek, również innym stronom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że czynności prezesa sądu powszechnego, podejmowane na podstawie art. 156 § 1 K.p.k., nie podlegają kontroli sądu administracyjnego. W związku z tym skarga nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, stąd należało uznać ją za niedopuszczalną, co w świetle art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowi przesłankę jej odrzucenia. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.