II SAB/Op 17/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1) umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności, 2) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) oddala skargę w pozostałym zakresie, 5) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...], zwanej dalej Wspólnotą ,wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest bezczynność i przewlekłe rozpatrywanie przez Wojewodę Opolskiego odwołania Wspólnoty od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 lipca 2015 r., nr [...], wnoszącej sprzeciw od zamiaru docieplenia budynku należącego do Wspólnoty. Jak wynika z przedłożonych w sprawie dokumentów pismem z 29 czerwca 2015 r., Wspólnota zgłosiła zamiar przystąpienia do robót budowlanych polegających na termomoderniazacji elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a km. [...], obręb [...]. Postanowieniem z 8 lipca 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola nałożył na Wspólnotę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o przedstawienie i określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót wraz z niezbędnymi szkicami lub rysunkami, podania wysokości całkowitej budynków oraz przedstawienia pozytywnej opinii Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie zgłaszanej inwestycji, gdzie wymóg ten miał wynikać z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ul. [...] w [...] uchwalonego uchwalą Rady Miasta Opola z dnia 27 maja 2010 r., Nr LXVIII/693/10 (Dz. Urz. Woj. Op. nr 75, poz.929). Pismem z 17 lipca 2015 r. Wspólnota uzupełniła braki w części dotyczącej opisu technicznego robót. Decyzją z 22 lipca 2015 r. Prezydenta Miasta Opola wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tym, że jest ono niekompletne, a braki, o których mowa w ww. postanowieniu, nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie. Od decyzji tej Wspólnota w dniu 7 sierpnia 2015 r. złożyła odwołanie (data wpływu do organu 13 sierpnia 2015 r.), w którym zakwestionowała nałożony przez organ pierwszej instancji obowiązek dołączenia do zgłoszenia pozytywnej opinii Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, pomimo że plan zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ul. [...] w [...], na który powoływał się Prezydent Miasta Opola, nie obowiązuje dla terenu objętego zgłoszeniem. Pismem z 18 sierpnia 2015 r. organ pierwszej instancji przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy Wojewodzie Opolskiemu, które wpłynęło do tego organu w dniu 21 sierpnia 2015 r. Pismem z 18 września 2015 r. Wojewoda Opolski, działając w trybie art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomił Wspólnotę o nowym terminie rozpatrzenia sprawy, tj. do 8 października 2015 r. Pomimo upływu ww. terminu organ nie wydał w sprawie decyzji. W terminie od 18 września do 8 października 2015 r. nie były przeprowadzane przez organ żadne czynności w sprawie. Pismem z 8 października 2015 r. Wojewoda Opolski, działając w trybie art. 136 K.p.a., zlecił Prezydentowi Miasta Opola przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie poprzez uzyskanie opinii Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jednocześnie poinformował, iż do czasu ponownego przesłania akt sprawy przez organ pierwszej instancji odwołanie pozostaje bez biegu. Wydanie zaś decyzji nastąpi w ciągu miesiąca od otrzymania uzupełnionych akt sprawy. Treść przedmiotowego pisma przesłana została również Wspólnocie. Postanowieniem z 13 października 2015 r. Prezydent Miasta Opola nałożył na Wspólnotę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o opinię Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazując na wymóg ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu [...] – [...] w [...], podjętego uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 26 kwietnia 2007 r., Nr XI/105/07 (Dz. Urz. Woj. Op. nr 42, poz. 1489). W wykonaniu powyższego postanowienia pełnomocnik Wspólnoty pismem z dnia 21 października 2015 r. wystąpił do Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o pozytywne zaopiniowanie przedmiotowej inwestycji. Pismem z dnia 28 października 2015 r., reprezentowana przez pełnomocnika Wspólnota, złożyła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego, żądając jednocześnie wyznaczenia Wojewodzie Opolskiemu terminu załatwienia sprawy, wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, stwierdzenia czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 2 listopada 2015 r. pełnomocnik Wspólnoty poinformował Prezydenta Miasta Opola, że z uwagi na brak podjęcia przez Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków czynności w sprawie brak jest możliwości wykonania nałożonego na nią postanowieniem z dnia 13 października 2015 r. obowiązku. W dniu 18 listopada 2015 r. Wojewoda Opolski wezwał Prezydenta Miasta Opola do udzielenia wyjaśnień, na jakim etapie znajduje się przedmiotowe postępowanie. Pismem z dnia 25 listopada 2015 r. Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków odnosząc się do złożonego w dniu 21 października 2015 r. wniosku Wspólnoty wskazał, że w sprawie wydał już opinię z dnia 10 lutego 2015 r., a do wydania kolejnej opinii potrzebna jest mu dokumentacja projektowa. Po przesłaniu przez pełnomocnika Wspólnoty ww. pisma Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 25 listopada 2015 r. Prezydentowi Miasta Opola, organ ten, przy piśmie z 2 grudnia 2015 r., przekazał je wraz z kompletem akt Wojewodzie Opolskiemu. Pismem z 3 grudnia 2015 r. pełnomocnik Wspólnoty, powołując się na pismo Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 25 listopada 2015 r., zwrócił się do Wojewody Opolskiego o udostępnienie Opolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków dokumentacji projektowej. Pismem z 11 grudnia 2015 r., Wojewoda Opolski przekazał Opolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków dokumentację projektową zamierzonej inwestycji, jak również zwrócił się o przekazanie opinii Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 10 lutego 2015 r., nr [...]. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 22 grudnia 2015 r., Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Opolu przekazał kserokopię opinii z dnia 10 lutego 2015 r. Postanowieniem z 12 stycznia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia odmówił wyznaczenia Wojewodzie Opolskiemu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Pismem z 12 stycznia 2016 r., dostarczonym organowi 19 stycznia 2016 r., Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Opolu, nawiązując do pisma z 11 grudnia 2015 r., przekazał Wojewodzie Opolskiemu swoje stanowisko z 22 grudnia 2015 r., nr [...], którym podtrzymał negatywną ocenę przedmiotowej inwestycji wyrażoną w opinii z dnia 10 lutego 2015 r. oraz w postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2015 r., wraz z projektem budowlanym. Pełnomocnik Wspólnoty zwrócił się do Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, pismem z dnia 11 stycznia 2016 r., w którym zakwestionował formę wydanego w sprawie stanowiska z dnia 22 grudnia 2015 r. i uznał, że w takim razie sprawa wniosku Wspólnoty z dnia 21 października nie została do chwili obecnej załatwiona. Tożsame stanowisko pełnomocnik Wspólnoty zawarł w skierowanym do Wojewody Opolskiego piśmie z dnia 12 stycznia 2016 r. Z kolei przy piśmie z 9 lutego 2016 r. pełnomocnik Wspólnoty przekazał Wojewodzie Opolskiemu kserokopię postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia przedmiotowej inwestycji. We wniesionej skardze, nadanej w dniu 11 lutego 2016 r., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Wspólnota zarzuciła bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Opolskiego postępowania odwoławczego. Jednocześnie zawnioskowała o zobowiązanie Wojewody Opolskiego do rozpatrzenia odwołania w terminie 7 dni od dnia doręczenia temu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia Sądu. Poza tym domagała się uznania, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w związku z rozpoznaniem odwołania, i że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła też o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pięciokrotnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2015 r., ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie przepisów odrębnych, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu zarzuciła wadliwość prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, w tym wydania przez ten organ decyzji. Argumentowała, iż skoro uzupełnienie postępowania w trybie art. 136 K.p.a. miało prowadzić do ewentualnego utrzymania w mocy decyzji wydanej z naruszeniem art. 7, 8 i 12 § 1 K.p.a., działanie to było bezcelowe, gdyż takiej decyzji utrzymać w mocy nie można. Po drugie, podniosła, iż działanie w trybie art. 136 K.p.a. nie obejmuje uzupełnienia uzgodnień i opinii, których obowiązek pozyskania wynika z przepisów prawa. Po trzecie, wskazała, że nawet gdyby przyjąć, że wydanie opinii przez Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest objęte regulacją z art. 136 K.p.a., to zdaniem skarżącej, nie ulega wątpliwości, że organ drugiej instancji powinien był pozyskać tę opinię sam, a nie zlecać to organowi niższej instancji. Po czwarte, Wspólnota dostrzegła, że skoro według Wojewody przedmiotowe uzgodnienie jest kluczowe dla sprawy, to tym bardziej nie można było organowi uzupełniać go w trybie art. 136 K.p.a. Po piąte, skarżąca dowodziła, że zlecenie przeprowadzenia organowi pierwszej instancji dodatkowego postępowania w celu uzyskania opinii Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków bez zachowania wymaganej formy – postanowienia powoduje, że Prezydent Miasta Opola podejmuje czynności bez umocowania, a zatem tak przeprowadzony dowód nie może być traktowany jako element materiału dowodowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Po szóste, w ocenie skarżącej, w świetle wydanego przez Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowienia z dnia 4 lutego 2016 r. czynności podejmowane na etapie postępowania odwoławczego należy uznać za bezcelowe, gdyż uzyskanie opinii zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego było niemożliwe. Podobnie rzecz się ma z obowiązkiem nałożonym na skarżącą w postanowieniu z dnia 13 października 2015 r. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, podejmowane przez Wojewodę Opolskiego czynności, które trwają już pół roku, nie przyczyniły się do rozstrzygnięcia sprawy, były zbędne i skutkujące przewlekłością postępowania. Zaakcentowała także, że samo postępowanie trwa już siedem miesięcy, a w świetle art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego winno się zakończyć w terminie 30-dniowym. Tym bardziej niezrozumiałym dla skarżącej jest okoliczność braku zakończenia postępowania odwoławczego w terminie miesięcznym, przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. Ponadto skarżąca dostrzegła, że Wojewoda przedłużając w dniu 8 października 2015 r. termin końcowy załatwienia sprawy, nie podał jego daty, a jedynie wskazał, że wydanie decyzji nastąpi w ciągu miesiąca od otrzymania uzupełnionych akt sprawy, co w świetle art. 36 § 1 K.p.a. jest niedopuszczalne. W dniu 12 lutego 2016 r. Wojewoda Opolski wydał w sprawie decyzję, nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolskie wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie, w razie braku podstaw do jej odrzucenia, o jej oddalenie, jako oczywiście bezzasadnej. Organ dowodził, iż w sprawie nie zostało złożone zażalenie na bezczynność Wojewody Opolskiego, co powoduje niewyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym i niedopuszczalność skargi w myśl art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi organ wskazał, iż sam fakt, że postępowanie niniejsze zakończone zostało ostatecznie decyzją z 12 lutego 2016 r. i było prowadzone przez kilka miesięcy, nie może świadczyć jeszcze o bezczynności organu. Zauważył, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało podjęte w trybie zgłoszeniowym, w związku z tym brak było możliwości do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, bowiem wiązałoby się to z koniecznością wyeliminowania sprzeciwu z obrotu prawnego i możliwością realizacji robót budowlanych bez uzyskania pozytywnej opinii Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Dlatego działanie organu zmierzało do rozstrzygnięcia merytorycznego, w tym również pozytywnego. W konsekwencji nie sposób organowi zarzucać pozostawania w bezczynności. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie doszło bowiem do naruszenia jakiegokolwiek z zakreślonych przez ustawodawcę terminów, jak i do naruszenia innych uprawnień Wspólnoty. Nie można zatem przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej zwanej P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wojewoda Opolski, jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 K.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10, Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 § 3 w zw. z art. 133 K.p.a. Przepis art. 133 K.p.a. ustanawia ustawowy termin, w którym organ pierwszej instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy w trybie art. 133 K.p.a., a zatem termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji. Zasadniczo "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym (w tym postępowaniu odwoławczym) oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 K.p.a.). Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z "bezczynnością" organu. Z kolei pojęcie "przewlekle prowadzonego postępowania" należy wiązać z nieefektywnym, rozwlekłym i długotrwałym prowadzeniem przez organ postępowania, trwającym ponad potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, przy czym owa rozwlekłość i długotrwałość postępowania musi wynikać wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012 r., str. 116-119). Nadto dla rozróżnienia pojęcia bezczynności i przewlekłości zaakcentować należy, iż bezczynność występuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ pozostaje bezczynny, tj. nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i nie podejmuje rozstrzygnięcia. Z kolei, o przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania będzie miała również miejsce, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Również w piśmiennictwie wskazuje się, że za postępowanie przewlekłe uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekle prowadzone postępowania" obejmować będzie niewątpliwie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Należy wskazać, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy pozostawały poza sporem. Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...], zwana nadal również Wspólnotą, pismem z dnia 7 sierpnia 2015 r. złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 lipca 2015 r. wnoszącej sprzeciw od zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a km. [...], obręb [...]. Odwołanie wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 13 sierpnia 2015 r. Następnie odwołanie wraz z aktami sprawy zostało w dniu 21 sierpnia 2015 r. przekazane do Wojewody Opolskiego i zostało zarejestrowane pod sygn. akt [...]. Stosownie do art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismo skarżącej z dnia 28 października 2015 r. spełnia wymóg zażalenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a., wobec czego należy przyjąć, że skarżąca spełniła przesłanki określone w art. 52 § 1 P.p.s.a., warunkujące skuteczne wniesienie niniejszej skargi. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi należy na wstępie podkreślić, że jej przedmiotem jest bezczynność oraz przewlekle prowadzenie przez Wojewodę Opolskiego postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnić przy tym należy, że przedmiotem skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 43). Jeżeli więc do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczy skarga na bezczynność, wyda dany akt lub podejmie żądaną przez stronę czynność, przestaje tkwić w bezczynności. Wobec tego postępowanie sądowoadministracyjne w tym przedmiocie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, str. 388). W tym kontekście istotne jest zwrócenie uwagi, że decyzją z 12 lutego 2016 r. Wojewoda Opolski rozpoznał odwołanie skarżącej na decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 lipca 2015 r. wnoszącą sprzeciw od zamiaru docieplenia budynku Wspólnoty, orzekając o utrzymaniu jej w mocy. Uznając zatem, że bezczynność Wojewody Opolskiego ustała najpóźniej w dacie wydania decyzji z dnia 22 lipca 2016 r., należało postępowanie sądowe umorzyć, o czym orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (pkt 1 wyroku). Zachodzi bowiem bezprzedmiotowość orzekania w sprawie w zakresie, w jakim Sąd mógłby zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu. W tym też zakresie odwołać się należy do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępnej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do dalszych rozważań, przypomnieć jednakże należy, że z dniem 17 maja 2011 r. miała miejsce zmiana art. 149 P.p.s.a. Przepis ten został rozszerzony przez art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. nr 34, poz. 173). Powyższą nowelizacją nałożono na sądy obowiązek orzekania przy bezczynności i przewlekłości postępowania w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni art. 149 ustawy P.p.s.a. utrwalony został pogląd, że w świetle znowelizowanej treści powoływanego przepisu wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie ewentualnego wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu - art. 149 § 2 P.p.s.a. (por. w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można bowiem mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Z przedstawionych wyżej względów, przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była w istocie prawidłowość realizacji przez organ odwoławczy zasady określonej w art. 12 K.p.a., sprowadzającej się do obowiązku podjęcia działań zmierzających do rozpatrzenia wniesionego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i rozpoznania tego odwołania w przepisanym terminie. W przedmiotowej sprawie na uwagę zasługuje, że w dniu 21 sierpnia 2015 r. Wojewodzie Opolskiemu przekazane zostało wraz z aktami sprawy odwołanie skarżącej Od tej daty, zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a., należało zatem liczyć termin załatwienia sprawy, który w postępowaniu odwoławczym wynosi miesiąc. Tymczasem, w tym okresie Wojewoda Opolski nie przeprowadził żadnych czynności, a jedynie pismem z 18 września 2015 r. zawiadomił skarżącą o nowym terminie rozpatrzenia sprawy, tj. do 8 października 2015 r. Dopiero pismem z 8 października 2015 r. Wojewoda Opolski, działając w trybie art. 136 K.p.a., zlecił Prezydentowi Miasta Opola przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie poprzez uzyskanie opinii Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W piśmie tym, przesłanym skarżącej, poinformował ją także, iż do czasu ponownego przesłania akt sprawy przez organ pierwszej instancji, odwołanie pozostanie bez nadawania mu biegu, a wydanie decyzji nastąpi w ciągu miesiąca od otrzymania uzupełnionych akt sprawy. W tym stanie rzeczy dostrzec należy, iż od daty przekazania organowi odwoławczemu akt sprawy, tj. od 21 sierpnia 2015 r., aż do 8 października 2015 r. organ, poza zawiadomieniem strony o nowym terminie załatwienia sprawy, nie przeprowadził żadnych czynności w sprawie. Zauważenia wymaga, że w tym okresie nie tylko przekroczony został wyznaczony miesięczny termin na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, który upływał w dniu 21 wrześnie 2015 r., ale pomimo zobligowania się do wydania decyzji w terminie późniejszym, tj. do 8 października 2015 r., organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego czy też wyjaśniającego, w tym nie podjął rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy przekroczył też rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności w postępowaniu odwoławczym. W konsekwencji, zdaniem Sądu, we skazanym terminie bez wątpienia doszło zarówno do bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę Opolskiego postępowania odwoławczego. Odnosząc się z kolei do pisma z dnia 8 października 2015 r., Sąd nie znajduje również żadnych racjonalnych powodów stojących na przeszkodzie przesłaniu tego pisma przez organ odwoławczy znacznie wcześniej organowi pierwszej instancji, bez przekroczenia miesięcznego terminu dla załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Jako naganne należy również uznać powiadomienie przez organ odwoławczy w ww. piśmie skarżącej, że do czasu przesłania uzupełnionych akt sprawy przez organ pierwszej instancji odwołanie pozostanie bez nadawania mu biegu. Zwłaszcza, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż Prezydent Miasta Opola pomimo zlecenia mu przez Wojewodę Opolskiego przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie poprzez uzyskanie stosownej opinii Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków scedował powyższy obowiązek na skarżącą. Takie działanie organu pierwszej instancji w realiach niniejszej sprawy również należało ocenić negatywnie, albowiem to nie na stronie a na organie ciążył obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego. Ponadto Sąd zauważa, iż organ odwoławczy w ramach koncentracji dowodów mógł również na zasadzie art. 136 K.p.a. samodzielnie wystąpić do Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków celem uzyskania stosownej opinii. Powyższe z pewnością przyspieszyłoby bieg prowadzonego postępowania odwoławczego, tym bardziej, że organ odwoławczy zlecając organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie przekazał organowi pierwszej instancji dokumentacji projektowej zamierzonej inwestycji, podczas gdy ta dokumentacja była - jak wynikało to z pisma z 25 listopada 2015 r. - niezbędna Opolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków do zajęcia w sprawie stanowiska. Okoliczność ta bez wątpienia wpłynęła na przewlekłość ocenianego postępowania. Jak wynika z akt sprawy, dopiero po przekazaniu dokumentacji przez Wojewodę Opolskiego, przy piśmie z 11 grudnia 2015 r., na wyraźne żądanie pełnomocnika skarżącej sformułowane przy piśmie z 3 grudnia 2015 r., Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków mógł zająć w sprawie stanowisko, co uczynił w piśmie z dnia 22 grudnia 2015 r., w którym podtrzymał negatywnie oceniony projekt inwestycji zgodnie z postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2015 r. i opinią z dnia 10 lutego 2015 r. W tym miejscu zauważyć też należy, że w dniu 22 grudnia 2015 r. Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków przekazał bezpośrednio Wojewodzie Opolskiemu opinię z 10 lutego 2015 r. Z kolei 19 stycznia 2016 r. Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w odpowiedzi na pismo Wojewody Opolskiego z 11 grudnia 2015 r. przekazał bezpośrednio temu organowi stanowisko zajęte 22 grudnia 2015 r. W tych okolicznościach bezcelowe było zatem zlecanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania odwoławczego organowi pierwszej instancji, który zresztą postanowieniem z dnia 13 grudnia 2015 r. obowiązek ten nałożył na skarżącą, skoro uzyskanie wymaganej w sprawie opinii i stanowiska Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odbyło się i tak bez udziału strony. Taki sposób prowadzenia postępowania w okresie od 8 października 2015 r., do 11 grudnia 2016 r. powodował jego zbędne wydłużenie i stąd też, w tych okolicznościach zasadny staje się zarzut skarżącej dotyczący bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego. W czynnościach podejmowanych przez Wojewodę Opolskiego zabrakło takiego zorganizowania i prowadzenia postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Dokonując oceny ostatniego etapu prowadzonego przez Wojewodę Opolskiego, już w sposób samodzielny, uzupełniającego postępowania dowodowego zauważyć należy, iż Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 22 grudnia 2015 r. zajął konieczne do wydania w sprawie rozstrzygnięcia, stanowisko. W dacie tej przesłał też Wojewodzie Opolskiemu kopię opinii z 10 lutego 2015 r. Pomimo dość późnego przekazania przez Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ww. stanowiska, co miało miejsce 19 stycznia 2016 r., organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie w sprawie dopiero w dniu 12 lutego 2016 r., czyli niemal po upływie miesiaca. Przyznać zatem należy, iż Wojewoda Opolski prowadził w tym okresie postępowanie odwoławcze w sposób mało efektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, które trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Konstatując, prowadzone przez Wojewodę Opolskiego postępowanie odwoławcze trwało prawie pół roku, tj. od 21 sierpnia 2015 r. do 12 lutego 2016 r. Na tle prowadzonego w tym okresie przez Wojewodę Opolskiego czynności zarzucić zatem należy, że podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Podczas półrocznego trwania postępowania odwoławczego zarzucić również należy Wojewodzie Opolskiemu niesprawne i nieskuteczne działanie tego organu, w sytuacji, gdy sprawa zdecydowanie mogła być załatwiona w terminie krótszym. W szczególności, na uwagę zasługuje też, jak słusznie zauważa to skarżąca, że sprawa rozpoznawana była w trybie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) przez okres łącznie około siedmiu miesięcy, podczas gdy termin na jej załatwienie przez organ pierwszej instancji jest bardzo krótki i wynosi jedynie 30 dni. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy tym bardziej winien, mając na względzie charakter sprawy, dochować staranności i szybkości w prowadzeniu postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu, nie można jednak było zgodzić się ze skarżącą, że uzyskanie stanowiska Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było pozbawione dla rozstrzygnięcia sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Wojewoda Opolski słusznie i zgodnie z art. 136 K.p.a. nadał kierunek prowadzonemu postępowaniu odwoławczemu w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego o stosowne stanowisko Opolskiego Konserwatora Zabytków. Nieprawidłowe było jednak jego wykonanie, któremu ze względu na prawie półroczną rozpiętość czasową można było przypisać spełnienie przesłanek bezczynności i przewlekłości. Jednocześnie przyznać należało rację organowi odwoławczemu, że nie mógł on na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie pozostałych zarzutów Sąd zauważa, iż odnoszą się one do merytorycznego aspektu sprawy, które nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu, którego przedmiotem jest bezczynność czy przewlekłość postępowania. Sąd administracyjny, będąc stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a, związany granicami sprawy, ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać lub nie stan bezczynności lub przewlekłe załatwianie sprawy, zaś nie jest władny zajmować stanowiska w kwestiach merytorycznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Gl 11/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 98/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się z kolei do wskazania, czy ustalona w sprawie bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, warto zauważyć, że zarówno w literaturze, jak i dotychczasowym orzecznictwie wyraźnie zaznacza się pogląd, iż nie każdemu naruszeniu prawa można przypisać taki charakter. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 wskazał, iż "(...) każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu". W literaturze zwraca się przy tym uwagę, iż przy ocenie zwłoki nie można abstrahować od charakteru sprawy, w której organ jest w przewlekłości (por. m.in. A. Kraczkowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015 i powołany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 202/12). Rozstrzygając w niniejszej sprawie, Sąd uwzględnił, iż zasadnie został nadany przez organ odwoławczy kierunek prowadzonemu postępowaniu odwoławczemu w zakresie uzupełnienia go o stosowne stanowisko Opolskiego Konserwatora Zabytków. Nieprawidłowe było prowadzenie tego postępowania, któremu z tego względu na czas trwania i sposób gromadzenia materiału dowodowego, przypisać należy spełnienie przesłanek bezczynności i przewlekłości. Jednocześnie nie można jednak zarzucić Wojewodzie Opolskiemu podejmowania działań nie zmierzających do zakończenia sprawy. Nie bez znaczenia pozostaje również przeświadczenie organu odwoławczego o prawidłowym prowadzeniu postępowania odwoławczego w szczególności, gdy z uwagi na upływ terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawo budowlane, nie mógł on, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności są obiektywne i niewątpliwie świadczą o tym, że przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie wynikała ona wyłącznie z ewidentnych zaniedbań organu. Oddalając skargę w pozostałym zakresie Sąd zauważa, iż w tym konkretnym stanie sprawy nie zachodzi możliwości przyznania na rzecz skarżącej sumy pięciokrotnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2015 r., ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a jedynie przy uwzględnieniu treści przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. ewentualne orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny. W ocenie Sądu, przyjąć jednak należy, że brak uznania, iż bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stanowi jedną z przesłanek odmowy wymierzenia organowi grzywny. Według Sądu, wymierzenie grzywny winno być związane z oceną sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego i - mając na uwadze skargę wniesioną w tej sprawie - ustaleniem stanu przewlekłości i bezczynności po stronie organu. Oceniając postępowanie w tej sprawie, Sąd nie stwierdził, aby przewlekłość i bezczynność w analizowanym okresie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Taka okoliczność miała w konsekwencji wpływ na ocenę Sądu co do potrzeby nałożenia grzywny. Zważywszy, że w analizowanym okresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa co do przewlekłości, ani też nie można zarzucić organowi podejmowania działań nie zmierzających do zakończenia sprawy, Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny organowi. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu- działając na podstawie przepisów art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Zasądzając od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a.