II SAB/Op 17/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim w przedmiocie utrzymania odpowiedniego stanu technicznego budynku oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez W. J. (zwanego dalej również skarżącym) jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim (zwanego dalej w skrócie: PINB) w przedmiocie utrzymania odpowiedniego stanu technicznego budynku. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Pismem z dnia 27 listopada 2015 r., nr [...], PINB zawiadomił stronę postępowania - Wspólnotę Mieszkaniową nr [...] nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w [...], na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm. [obecnie - Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.]), zwanej dalej K.p.a., o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie oceny stanu technicznego budynku usytuowanego przy ul. [...] w [...]. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia czynności dowodowej - oględzin w poszczególnych lokalach budynku - tym samym pismem zobowiązano jednocześnie właścicieli lokali do ich udostępnienia, jako przedmiotu oględzin. Postanowieniem z dnia 5 maja 2016 r., nr [...], PINB - na podstawie art. 123 K.p.a. - odmówił uznania W. J. za stronę ww. postępowania, z uwagi na brak interesu prawnego w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wprawdzie pismem z dnia 4 grudnia 2015 r. powiadomiono skarżącego o terminie oraz przedmiocie oględzin, jednakże stało to w oczywistej sprzeczności z treścią zawiadomienia z dnia 27 listopada 2015 r. W tej sytuacji, zdaniem organu, należało rozstrzygnąć kwestię statusu prawnego skarżącego w tym postępowaniu. Dalej, organ dowodził, wskazując na treść art. 28 K.p.a., że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie czy skargę. Organ wyjaśnił również, że w przepisie art. 61 Prawa budowlanego określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym, którymi są właściciel oraz zarządca nieruchomości. Legitymacja procesowa uzasadniająca udział w takim postępowaniu innych osób powinna być badana zgodnie z przepisem art. 28 K.p.a. W konsekwencji organ uznał, że skoro prawa oraz obowiązki nakładane w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego odnoszą się jedynie do interesu prawnego adresata decyzji, tj. właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, nie zaś osób trzecich, to stroną postępowania prowadzonego w omawianym trybie jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Inny podmiot zainteresowany funkcjonowaniem obiektu posiada wyłącznie interes faktyczny, nie zaś prawny w rozstrzygnięciu sprawy dotyczącej stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ zwrócił też uwagę, że w orzecznictwie na tle art. 66 Prawa budowlanego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym obiektu budowlanego, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu. PINB podniósł również, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali. Reasumując, organ stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził, aby skarżący miał interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Pismem z dnia 28 września 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (OWINB) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowań przez PINB, w tym w sprawie o nr [...]. Następnie pismem z dnia 22 listopada 2017 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w sprawie [...], zarzucając organowi stronniczość, brak należytej staranności oraz nieprofesjonalne wykonywanie obowiązków. Skarżący postawił też organowi zarzut wyrządzenia szkody w jego majątku i Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] oraz utrudnianie dostępu do akt sprawy. Na podstawie tych zarzutów domagał się "ukarania winnych" oraz zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi, powołując się na art. 32 i art. 37 Konstytucji RP, skarżący wskazał, że niedopuszczalna była informacja ze strony organu, iż nie może dochodzić swoich praw na drodze sądowej. Podniósł, że brak właściwej reakcji OWINB wobec 16-miesięcznej bezczynności organu powiatowego nosi znamiona patologii. Zdaniem skarżącego, nieuzasadniona była także odmowa przeprowadzenia dokładnej wizji wnęki strychowej, która to wizja przyczyniłaby się do ustalenia stanu technicznego przedmiotowego budynku. Końcowo stwierdził, że sporne postępowanie winno zakończyć się wydaniem decyzji. Decyzją z dnia 13 grudnia 2017 r., nr [...], PINB - działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. - umorzył "dalsze postępowanie w sprawie utrzymania odpowiedniego stanu technicznego budynku usytuowanego przy ul. [...] nr [...] w [...]". W odpowiedzi na skargę, PINB wywiódł, że W. J. nie jest stroną postępowania w sprawie o nr [...], ponieważ jest nim wyłącznie zarządca nieruchomości przy ul. [...], wyznaczony przez sąd w osobie M. M. O powyższym skarżący został natomiast poinformowany, otrzymując postanowienie nr [...], które jest ostateczne. Organ wskazał, że po zgromadzeniu całości materiału dowodowego w sprawie, podjął bezzwłocznie czynności zmierzające do wydania decyzji kończącej postępowanie odnośnie do utrzymania odpowiedniego stanu technicznego ww. budynku. Następnie organ opisał postępowania, które były prowadzone wobec lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku, w celu doprowadzenia ich do stanu poprawności technicznej. Wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie stanu technicznego całego budynku usytuowanego w [...] przy ul. [...] należało w pierwszej kolejności zakończyć ostatecznie cztery postępowania prowadzone w sprawie lokali mieszkalnych, dotyczące wykonania samowolnie robót budowlanych związanych z przebudową instalacji centralnego ogrzewania na indywidualne oraz postępowanie w sprawie zainstalowania kominka w lokalu mieszkalnym nr [...]. Ostateczne organ uznał, że stan budynku w części lokali mieszkalnych jest dobry, natomiast w części gdzie znajdują się lokale użytkowe stan budynku nie stwarza zagrożenia, wykonane są niezbędne prace zabezpieczające ochraniające przed pogorszeniem właściwości użytkowych i sprawności technicznej budynku. Dlatego dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało wydanie w dniu 13 grudnia 2017 r. przez PINB decyzji umarzającej postępowanie w sprawie utrzymania odpowiedniego stanu technicznego spornego budynku. Organ powiatowy podkreślił, że prowadząc postępowanie przestrzegał zasad ogólnych postępowania administracyjnego, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron. W piśmie procesowym skierowanym do Sądu skarżący podtrzymał zarzut dotyczący przewlekłego prowadzenia spraw przez PINB, dodatkowo dowodząc, że organ nie dotrzymuje terminów w zakresie przesłania kompletnej dokumentacji w sprawie oraz nie przedstawia wymaganego stanowiska odnośnie do zarzutów skargi. W wykonaniu wezwania Sądu, w piśmie z dnia 30 stycznia 2018 r. skarżący wyjaśnił, że jego skarga z dnia 28 września 2017 r., złożona do OWINB, spełnia również rolę ponaglenia do załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności, i czy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w przedmiocie utrzymania odpowiedniego stanu technicznego budynku. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że skuteczną skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może wnieść tylko strona postępowania. Jeżeli bowiem skarga na bezczynność organu zostanie wniesiona przez osobę, która nie posiada przymiotu strony, skarga podlega oddaleniu. Przyjęcie odmiennego założenia oznaczałoby, że to nie organy orzekające merytorycznie w sprawie określają krąg podmiotów, którym przysługuje status strony, lecz sąd administracyjny, i to w sprawie ze skargi na bezczynność (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1347/05, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie natomiast interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, który polega na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego indywidualnych praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego. Tak rozumiane pojęcie interesu prawnego koresponduje również z treścią art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W piśmiennictwie przyjmuje się, że stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 K.p.a. lub w przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji (tak J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 217). O tym czy interes ma charakter prawny przesądza zatem przede wszystkim treść przepisów prawa materialnego, przy czym chodzi o takie przepisy, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który nie daje legitymacji do bycia stroną, tak postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Występuje on wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego stanowiącego o prawach i obowiązkach tego podmiotu. W przypadku interesu faktycznego, żądanie podjęcia stosownych działań nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego, chroniących sferę interesów podmiotu występującego z żądaniem. Brak przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania, co w konsekwencji nie powoduje stanu bezczynności organu, do którego skierowano żądanie, a to z kolei powoduje niemożność uznania skarżącego za podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SAB 105/01). W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB w sprawie o numerze [...], dotyczącej oceny stanu technicznego budynku usytuowanego przy ul. [...] nr [...] w [...]. W związku z tym przypomnienia wymaga, że zawiadomieniem z dnia 27 listopada 2015 r., nr [...], PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie oceny stanu technicznego tego budynku. Jednocześnie organ uznał, dając temu wyraz w postanowieniu z dnia 5 maja 2016 r., nr [...], że W. J. nie jest stroną przedmiotowego postępowania z uwagi na brak interesu prawnego w sprawie. W ocenie Sądu, na podstawie przedstawionego materiału dokumentacyjnego należy przede wszystkim stwierdzić, że skarżący nie złożył żadnego wniosku, w którym domagał się wszczęcia konkretnego postępowania administracyjnego. Skarżący nie powołał się również na przepis prawa materialnego, pozwalający przyznać mu uprawnienie strony. Natomiast postępowanie prowadzone w sprawie oceny stanu technicznego spornego budynku w trybie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) jest postępowaniem, które prowadzone jest przez organ z urzędu. Odnosi się ono do obiektów budowlanych, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach, chyba że potrzeba wykonania określonych robót budowlanych w lokalu ma na celu utrzymanie w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego jako całości. Nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego części budynku, stanowiącego lokal mieszkalny, może dotyczyć wyłącznie stanu samego budynku. Zgodzić należy się również ze stanowiskiem organu, iż adresatem decyzji wydanej w omawianym trybie jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Natomiast osoba trzecia składająca zawiadomienie o złym stanie technicznym, posiada co najwyżej interes faktyczny, który - jak wyjaśniono wyżej - nie uprawnia do bycia stroną tego postępowania. W sytuacji zatem, gdy postępowanie administracyjne może być prowadzone wyłącznie z urzędu, powzięcie przez organ właściwy dla rozstrzygnięcia sprawy informacji o podstawie do jego wszczęcia wynikającej z pisma zainteresowanego podmiotu, nie zmienia charakteru sprawy jako toczącej się z urzędu. W niniejszej sprawie skarżący nie jest ani właścicielem (współwłaścicielem), ani też zarządcą nieruchomości, a więc podmiotem, co do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie oceny stanu technicznego budynku. Oznacza to, że nie ma on interesu prawnego, wynikającego z normy prawa materialnego, w załatwieniu i rozstrzygnięciu tej sprawy. Przedmiotowe postępowanie nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego, tak więc posiada on wyłącznie interes faktyczny w domaganiu się podjęcia konkretnych działań przez organ powiatowy. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przywołany już wcześniej wyroku z dnia 7 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SAB 105/01, podmiot, który nie ma interesu prawnego w danej sprawie, nie może skutecznie - w świetle przepisów prawa - dochodzić swych praw, opierając swoje roszczenia na zarzucie bezczynności organów. W takiej sytuacji pozostaje jedynie możliwość składania skarg i wniosków, które są rozpatrywane na zasadach określonych przepisami działu VIII K.p.a. Odnotować zatem jedynie można, że PINB wydał w dniu 13 grudnia 2017 r. decyzję nr [...], umarzającą dalsze postępowanie w sprawie utrzymania odpowiedniego stanu technicznego budynku usytuowanego przy ul. [...] nr [...] w [...]. Organ nie był natomiast zobowiązany do doręczenia tego rozstrzygnięcia skarżącemu, wobec uznania, że nie przysługuje mu przymiot strony w tym postępowaniu. Reasumując stwierdzić przyjdzie, że brak przymiotu strony w prowadzonym przez organ z urzędu postępowaniu oznacza, iż skarżący nie może skutecznie dochodzić swoich praw w drodze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB. Innymi słowy, nie można wykazywać posiadania przymiotu strony - w skardze na bezczynność organu - w sytuacji, gdy organ orzekający merytorycznie w sprawie przyjął za ustalone, że osoba składająca skargę nie jest stroną tego postępowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.