II SAB/Op 19/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej akt nadania oddala skargę. Pismem z dnia 2 października 2008 r., zatytułowanym jako "skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji", K. K., powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wniosła o zobowiązanie Kolegium przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu do wydania decyzji w terminie miesiąca oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca sprecyzowała, że w wyniku złożonego przez nią odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 14 września 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 21 marca 2008 r., którą stwierdziło, że decyzja Powiatowej Komisji Ziemskiej w Głubczycach z dnia 2 kwietnia 1969 r., uchylająca akty nadania z dnia 10 lipca 1954 r. została wydana z naruszeniem prawa. Dokonując takiej oceny, Kolegium stanęło na stanowisku, że decyzja Powiatowej Komisji Ziemskiej wywołała nieodwracalne skutki prawne, co stoi na przeszkodzie stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie podzielił powyższego stanowiska odnośnie nieodwracalności skutków prawnych i wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Op 6/08, uchylił obie decyzje Kolegium. Dalej skarżąca wskazała, że od powyższego wyroku nie wniosła kasacji, ale pismem nadanym w dniu 16 czerwca 2008 r. ponowiła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia 2 kwietnia 1969 r., wskazując na związanie organu oceną prawną i wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania. Następnie pismem nadanym w dniu 2 września 2008 r. ponowiła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej w Głubczycach. Skarżąca zarzuciła, że dotychczas nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania ani o ewentualnej decyzji Kolegium w tej sprawie, jak również o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, co uzasadnia wniesienie skargi na bezczynność. Do skargi skarżąca dołączyła kopie swych pism z dnia 16 czerwca 2008 r. oraz z dnia 2 września 2008 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podnosząc, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 maja 2008 r., doręczonym Kolegium w dniu 20 maja 2008 r., który uprawomocnił się w dniu 19 czerwca 2008 r., Sąd nakazał wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie zbadania legitymacji skarżącej występującej z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji. Realizując wytyczne zawarte w powyższym wyroku, na posiedzeniu w dniu 29 września 2008 r. odroczono rozpoznanie sprawy, wzywając skarżącą o przedłożenie postanowienia o nabyciu spadku po zmarłym J. R. Na posiedzeniu w dniu 23 października 2008 r. ponownie odroczono rozpoznanie sprawy celem ponownego wystąpienia o udzielenie odpowiedzi na wcześniejsze wezwanie. Następnie, w związku z pismem K. K, z dnia 7 listopada 2008 r. informującym o toczącym się przed Sądem Rejonowym w Głubczycach postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku po J. R., na posiedzeniu w dniu 14 listopada 2008 r. zespół orzekający Kolegium uznał, że okoliczność ta jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., uzasadniającym zawieszenie postępowania z urzędu; w szczególności zaś ustalenie, czy skarżąca jest spadkobierczynią po J. R. oraz czy którakolwiek z nieruchomości objętych decyzją Powiatowej Komisji Ziemskiej w Głubczycach z dnia 2 kwietnia 1969 r. wchodzi w skład masy spadkowej, pozwoli wyjaśnić wszystkie aspekty sprawy zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a. oraz wyrokiem Sądu z dnia 6 maja 2008 r. W ocenie Kolegium nie ma miejsca zarzucana bezczynność organu, gdyż od chwili skierowania sprawy na posiedzenie podejmowane są czynności celem wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a w szczególności ustalenia, czy skarżąca posiada przymiot strony. Poza tym Kolegium podkreśliło wpływ zachowania skarżącej na czynności Kolegium, argumentując, że brak odpowiedzi na pytania dotyczące postępowania spadkowego skutkował odraczaniem rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd sprawując tę kontrolę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji sąd w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, gdyż na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., w razie niedopuszczalności skarga podlega odrzuceniu bez merytorycznej oceny jej zasadności. Dokonując oceny pod tym kątem należy mieć na względzie, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy, w tym również w sprawie bezczynności organu na niewydanie decyzji (art. 3 § 2 pkt 1). Ponadto, na zasadzie art. 154 § 1 P.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Od razu odnotować przyjdzie, że uprawnienie wynikające z ostatnio powołanego przepisu nie wyłącza możliwości wniesienia przez stronę skargi na bezczynność przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W tym zakresie w doktrynie podkreśla się, iż środki wynikające z obu przepisów odnoszą się do różnych materii, gdyż skarga na bezczynność ma doprowadzić do określenia czy organ jest zobowiązany w danej sytuacji do wydania aktu administracyjnego, natomiast skarga o ukaranie zmierza do wymierzenia organowi sankcji za niewykonanie wyroku (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 316-317 oraz J.P. Tarno: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 226-227). Na tle powyższego należy uznać, iż w sprawie niniejszej dopuszczalne było wniesienie skargi na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej w Głubczycach z dnia 2 kwietnia 1969 r., gdyż w wyniku kasacyjnego wyroku tut. Sądu z dnia 6 maja 2008 r. sprawa powróciła do rozpoznania przez Kolegium. Skarżąca w sposób jednoznaczny określiła przedmiot zaskarżenia, jakim jest bezczynność organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, powołując odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej. W kwestii dopuszczalności skargi dodać jeszcze należy, że wniesienie skargi na bezczynność organów nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem. Zgodnie jednak z art. 52 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi do sądu uwarunkowane jest wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie; chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organów administracji publicznej o wyczerpaniu środków zaskarżenia można zatem mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, bądź - gdy tryb określony w art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania - przed wniesieniem skargi wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa stosownie do art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a. W odniesieniu do skarg na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego odnotować należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że tryb przewidziany w art. 37 K.p.a. nie ma zastosowania w przypadku, gdy w bezczynności pozostaje samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż w postępowaniu administracyjnym nad tym organem nie ma organu wyższego stopnia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 480/06, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 188512). Dopiero poczynienie powyższych ustaleń pozwoliło na przejście do merytorycznej oceny zasadności skargi. W związku z podniesionymi w skardze zarzutami należy wskazać, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy właściwy miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy organ nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej w prawnie ustalonym terminie. Tym samym, w bezczynności organ pozostaje w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeśli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a., lub gdy nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000 nr 6, poz. 87). W myśl art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Treść przytoczonego uregulowania pozwala przyjąć, że w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania, a nie np. według staniu istniejącego w dacie wniesienia skargi. Tylko taka wykładnia pozwala na pełną realizację uprawnień sądu wynikających z art. 149 P.p.s.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż z lektury akt wynika, że do daty rozprawy zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podjętych szereg czynności, w tym sprawa była dwukrotnie kierowana do rozpoznania przez zespół orzekający Kolegium, który w dniach 29 września 2008 r. oraz 23 października 2008 r. (czyli po wniesieniu skargi) odraczał rozpoznanie sprawy, a następnie w dniu 14 listopada 2008 r. wydał postanowienie nr [...], oparte o przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., którym rozstrzygnął o zawieszeniu z urzędu postępowanie w sprawie. Zgodzić należy się ze skarżącą, że organy administracji zobowiązane są w myśl art. 35 § 1 K.p.a. do załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki, a o każdym przypadku niedotrzymania terminu organ winien zawiadomić strony podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie do podjęcia przez Kolegium czynności po otrzymaniu wyroku Sądu doszło wprawdzie z opóźnieniem, jednak decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia wniesionej skargi ma, w ocenie Sądu, stan istniejący w dacie wyrokowania, w tym fakt funkcjonowania w obiegu prawnym postanowienia o zawieszeniu postępowania. Postanowienie to wprawdzie zostało wydane już po wniesieniu skargi, jednak nie zostało przez stronę zaskarżone i jest prawomocne. Odnośnie wpływu postanowienia o zawieszeniu postępowania na rozstrzygnięcie skargi w przedmiocie bezczynności organu, skład orzekający podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, iż bezczynność organu ustaje, a Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność i uczynić zadość żądaniu skargi zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2000 r., sygn. akt IV SAB 143/99, System Informacji Prawnej Lex nr 54746). Zawieszenie postępowania powoduje bowiem stan sprawy, który uniemożliwia podejmowanie czynności procesowych z uwagi na przeszkody określone w postanowieniu o zawieszeniu. Na marginesie należy podkreślić, że w sytuacji gdy postępowanie jest zawieszone, stronie służy skarga na bezczynność tylko wówczas, gdy organ nie wydaje postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania mimo oczywistego ustania przyczyny jego zawieszenia po wyczerpaniu przewidzianego trybu lub gdy wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania nie jest rozpoznany, a żadna z powyższych sytuacji nie wynika z akt niniejszej sprawy. Z przedstawionych wyżej względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Na marginesie, w związku z żądaniem zwrotu kosztów postępowania, należy wskazać, iż nie zachodzi sytuacja określona w art. 200 P.p.s.a., uzasadniająca przyznanie skarżącemu od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, gdyż może to mieć miejsce wyłącznie w razie uwzględnienia skargi przez sąd.