II SAB/Op 2/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk- spr. asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w przedmiocie zasiłku celowego postanawia: odrzucić skargę. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W. decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 39 ust 1 i 2, art. 8 ust 1 w zw. z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) udzielił M. S. pomocy w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność w wysokości 130 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż kwota przyznanego świadczenia podyktowana została możliwościami finansowymi Ośrodka Pomocy Społecznej. Wysokość zasiłku obliczono przez wskaźnik liczby osób składających wnioski oraz ilość środków budżetowych na zadania własne, będących w dyspozycji Ośrodka, z uwzględnieniem sytuacji bytowej rodziny. Od powyższej decyzji odwołał się M. S. podnosząc, iż w dniu 11 kwietnia 2005 r. opuścił Zakład Karny, nie posiada żadnych środków na utrzymanie, nie utrzymuje kontaktów z rodziną, jest bardzo poważnie chory, a same lekarstwa kosztują go miesięcznie 147 zł. Ponadto musi w trybie pilnym wykonać sobie protezę zębową, której brak jest jedną z przyczyn choroby układu pokarmowego oraz tchawicy. Wyjaśnia, iż jest bezrobotnym bez prawa do zasiłku, dopiero za około miesiąc otrzyma pracę. Zdaniem odwołującego się decyzja narusza przepisy ustawy o pomocy społecznej, a przyznana kwota nie wystarcza na zakup lekarstw, żywności oraz opłacenie rachunków za gaz, światło i mieszkanie. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w O. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. l i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 roku Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.), postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w myśl art. 2 ust. l ustawy o pomocy społecznej, pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta może przybierać różne formy, w zależności od wniosku strony i okoliczności konkretnego przypadku. W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, na podstawie art. 39 ust. l cytowanej ustawy. Zasiłek ten, zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu, może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Natomiast art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy stanowi, iż rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z akt sprawy natomiast wynika, że M. S. wystąpił z wnioskiem o pokrycie kosztów leczenia stomatologiczno-protetycznego w kwocie 650 zł. M. S. jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotnym bez prawa do zasiłku, a jego jedyny dochód w miesiącu kwietniu 2005 r. ustalony przez organ I instancji stanowi wkład na książeczce oszczędnościowej 327,13 zł, oraz pomoc kuratora w kwocie 50 zł. Miesięczne wydatki strony wynoszą łącznie 277,14 zł, w tym 187 zł czynsz, 27,50 zł energia elektryczna, 7 zł gaz oraz 55,64 zł leki (wg. paragonów zakupu). Ponadto strona ma zobowiązania alimentacyjne w kwocie 350 zł miesięcznie na rzecz I. S., z których się nie wywiązuje. Organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącego z dnia 14 kwietnia 2005 r. o przyznanie kwoty 650 zł w celu pokrycia kosztów leczenia protetycznego. W wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym przed wydaniem zaskarżonej decyzji znajduje się co prawda oświadczenie M. S., z którego wynika, iż wyraża on zgodę na uzyskanie pomocy finansowej na żywność, nie wynika natomiast by wycofywał on swój wniosek z dnia 14 kwietnia 2005 r., w sprawie kosztów leczenia protetyczno-stomatologicznego, stąd wniosek w tym zakresie winien zostać bezzwłocznie rozpatrzony przez organ I instancji. Ponadto organ dodał, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie została prawidłowo uzasadniona, bowiem jest aktem prawnym uznaniowym, przy czym uznanie nie powinno nosić cech dowolności i powinno wyjaśnić, dlaczego przyznano stronie pomoc w określonej formie i jakimi środkami finansowymi dysponował Ośrodek na realizację pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, ale także jakie kryteria zostały przyjęte przy ocenie wysokości pomocy, uwzględniając sytuację materialną osoby wnioskującej o pomoc. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Opolu, na Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wniósł M. S. W skardze zarzucił Kierownikowi celową opieszałość w rozpatrywaniu wniosków, nierzetelność oraz stronniczość przy załatwianiu jego sprawy oraz wywoływanie frustracji i determinacji wśród osób ubiegających się o pomoc społeczną. Opisał swoją sytuację społeczną i materialną, zmuszającą go do wystąpienia o udzielenie pomocy na pokrycie kosztów koniecznego leczenia protetyczno – stomatologicznego, do J. K. - Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. Skarżący podzielił stanowisko zajęte w jego sprawie w decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego w O., z dnia [...] nr [...]. Wyraził aprobatę do wskazań zawartych w uzasadnieniu tej decyzji, w tym do bezzwłocznego rozpatrzenia przez organ I instancji sprawy z wniosku skarżącego o żądaną pomoc. Podkreślił, że od przesłania organowi powyższej decyzji minęło już wiele czasu, bowiem do 26 lipca 2005 r., Kierownik nie podjął działań, do jakich zobowiązują go przepisy. Wskazał na znieczulicę, nierzetelność, stronniczość J. K. akcentując, że "po prostu olewa to" oraz, że jest "Bogiem i Carem". Dalej wywodził, ze Kierownik czuje się bezkarna, nie ponosi żadnej odpowiedzialności i "szkoda, że nie ma prawa jeszcze wieszać na ulicach". Pracownice zaś działają wg polecenia Kierownika, unikają osób potrzebujących pomocy. Stwierdził, że ten styl pracy świadczy o braku kontroli samorządowej i wojewódzkiej, który pozwala Kierownik na takie metody pracy. Podkreślił, że jak najszybciej należy ukrócić proceder, który godzi w interes społeczny, stąd skarga jest zasadna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium dodało, że skargę na Kierownika można wnieść w odrębnym trybie. W piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2005 r. skarżący zasygnalizował, że nadal nie otrzymał decyzji załatwiającej jego wniosek, a Kierownik nie zauważa jego ciężkiej sytuacji, sugerując, że ma "iść kraść, aby utrzymać się przy życiu". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4 art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 powyższej ustawy. Przedmiotem skargi jest zarzucana bezczynności Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej w W., w sprawie wydania decyzji pomocowej na rzecz skarżącego. Skarżący wyraźnie w skardze podzielił stanowisko organu odwoławczego w sprawie przyznania zasiłku celowego, zajęte w decyzji z dnia [...], nr [...], a zatem nie kwestionuje tej decyzji. M. S. natomiast dobitnie wyraził dezaprobatę wobec braku wydania na jego rzecz decyzji przez organ orzekający w pierwszej instancji tj. właściwego kierownika ośrodka pomocy społecznej oraz podkreślił fakt nieotrzymania oczekiwanej decyzji od wskazanego kierownika. Z treści skargi wynika jednoznacznie, iż skarżący zarzuca Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej w W. bezczynność w jego sprawie pomocowej, zatem skargę należało rozważać nie jako skargę na decyzję organu odwoławczego lecz skargę na bezczynność organu pierwszej instancji. Stąd powołując się na wyrok NSA w Warszawie, z dnia 13 czerwca 2001 r., sygn. akt IV S.A. 961/99 (LEX nr 78938), zwrócić należy uwagę, iż w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszone jest niewydanie decyzji administracyjnej w terminie określonym w kpa, kontrola Sądu sprowadza się przede wszystkim do sprawdzenia, czy w istotnie sprawa, w której skarżący zarzuca organowi administracji bezczynność podlega załatwieniu przez ten organ na drodze aktu administracyjnego. Ta okoliczność w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestią sporną i znajduje potwierdzenie w przepisach obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Następną kwestią, którą w rozpoznawanej sprawie należało rozważyć, to przypadek "bezczynności organu". Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie orzeczenia (decyzji, postanowienia lub też innego aktu) lub też nie podjął stosownej czynności. (vide wyrok NSA z 27.04.1998 r. IV SAB 66/97 niepublikowany, postanowienie NSA z 2.06.1998 IV SAB 166/97 niepublikowane). Datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania (podania) organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). W rozpoznawanej sprawie wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło przed organem I instancji po przekazaniu decyzji II instancji przez organ odwoławczy tj. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w O. Stąd od organu pierwszej instancji skarżący oczekiwał załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Zwrócić należy uwagę, że na niezałatwienie sprawy przez właściwy organ, w ustawowo przewidzianym terminie służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia - art. 37 § 1 kpa. W niniejszej sprawie skarżący nie składał zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., natomiast złożył skargę do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie braku wydania decyzji przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W., po przekazaniu sprawy z odwołania przez Kolegium. Odnosząc powyższe do regulacji sądowoadministracyjnej wskazać należy na przepis art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który stanowi, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 cyt. przepisu, nie ma zastosowania. Wyczerpanie środków zaskarżenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 52 § 1, 3, 4 powołanej wyżej ustawy, przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego stanowią podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, czyli warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności (bezczynności). Stąd wskazany art. 52 ustawy dopuszcza wniesienie skargi do sądu administracyjnego "po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie". Przepis ten zatem określa związek między postępowaniem administracyjnym, w których podejmowane są akty lub czynności, które mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a postępowaniem sądowoadministracyjnym, i wyraża zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego, a więc nie może zostać wszczęte dopóty, dopóki to postępowanie się toczy, jak również zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki zażaleniowe i weryfikacyjne w postępowaniu administracyjnym (por: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz – Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska Wydawnictwo Prawnicze str. 235). Przez wyczerpanie "środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 2 cyt. ustawy należy rozumieć sytuację, kiedy strona określonego postępowania administracyjnego złoży stosowny środek zaskarżenia od danego aktu lub czynności. W ten sposób zostaje spełniony wymóg wyczerpania środków zaskarżenia i każdy z podmiotów określonych w art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzyskuje prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego, rozstrzygnięcia wydanego wskutek złożenia środka zaskarżenia. Spełnienie przesłanki z art. 52 cyt. ustawy zależy zatem od zachowania się strony, a nie od sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ, do którego został wniesiony środek zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie strona nie spełniła obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia, a konkretnie nie złożyła zażalenia określonego w art. 37 kpa, wskazując na uchybienie terminu do załatwienia sprawy (art. 35 kpa). Tym samym nie zostało uruchomione postępowanie kontrolne wewnątrzadministracyjne, a zatem nie został spełniony cel, jaki zakłada regulacja zawarta w art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mianowicie niepomijanie żadnego z etapów wewnątrzadministracyjnego procesu podejmowania działań i rozstrzygnięć. Wyczerpanie bowiem środków odwoławczych (zażaleniowych), stanowi legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu (...). W przedmiotowej sprawie wymogi formalne nie zostały przez skarżącego dochowane, bowiem nie złożył on do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W. W konsekwencji oznacza to, że nie można przyjąć, iż skarga na bezczynność organu została skutecznie wniesiona do sądu. Bowiem, jak wyżej stwierdzono, skuteczne wniesienie skargi w rozpoznawanej sprawie, wymagało wyczerpania określonego w ustawie procesowej środka zaskarżenia, a w tym przypadku, środka z art. 37 § 1 kpa tj zażalenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wniesienie skargi było niedopuszczalne i dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.