II SAB/Op 2/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim w przedmiocie uchylania się od przystąpienia do egzekucji nakazu wykonania obowiązków postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu T. W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem wpisu uiszczonego w sprawie. Skarżący T. W., pismem z dnia 11 grudnia 2014 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim (dalej również jako PINB) w przedmiocie uchylania się przez ten organ od przystąpienia do postępowania egzekucyjnego, związanego z realizacją nakazów wskazanych w decyzji tego organu z dnia 31 marca 2014 r., znak [...]. W ocenie skarżącego, PINB w powiecie oleskim naruszył również art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, gdyż nie doręczył mu pisemnego upomnienia, a także nie podjął stosownych czynności egzekucyjnych mimo upływu sześciu miesięcy od ustalonej daty realizacji nakazów. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że decyzją z dnia 31 marca 2014 r., znak [...], uzupełnioną postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2014 r., PINB w powiecie oleskim nałożył na niego obowiązek uporządkowana terenu katastrofy budowlanej i zabezpieczenia części obiektu pozostałego po tejże katastrofie. Decyzją z dnia 9 maja 2014 r., znak [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako OWINB) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji ustalając nowy termin realizacji nakazów na dzień 9 czerwca 2014 r. Skarżący wyjaśnił również, iż podejmowane działania zmierzające do wykonania nałożonych nakazów okazały się nieskuteczne i dlatego wraz z żoną podjęli decyzję o odstąpieniu od ich realizacji. Dodał, że firmy budowlane, do których się zwrócili odmówiły przyjęcia zlecenia z uwagi na bardzo poważne zagrożenia zawaleniem się obiektu, a także z uwagi na bardzo skomplikowaną i kosztowną ewentualną realizację prac. O braku możliwości wykonania nałożonych nakazów oraz, w związku z tym o konieczności realizacji nakazów w trybach wykonania zastępczego, skarżący poinformował PINB w powiecie oleskim, pismem z dnia 14 lipca 2014 r. W dalszej części skargi skarżący podniósł, że w toku postępowania egzekucyjnego organ doręczył upomnienie jego małżonce oraz pełnomocnikowi, którego ustanowił jedynie na czas prowadzenia postępowania administracyjnego, co jest sprzeczne z art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dodał nadto, że wobec braku działania w zakresie egzekucji, nałożonych przez PINB obowiązków, wniósł do OWINB w dniu 13 października 2014 r. skargę, która została załatwiona negatywnie. Z kolei, na pismo z dnia 18 listopada 2014 r. nie otrzymał żadnej odpowiedzi. W końcowym fragmencie skargi skarżący przyznał, iż jako zobowiązany jest odpowiedzialny za niewykonanie nakazów, jednakże z uwagi na bardzo duży zakres nałożonych obowiązków, nie jest w stanie go wykonać, dlatego to organ winien wykonać w jego imieniu wszelkie prace. W odpowiedzi na skargę, uzupełnionej następnie pismem z dnia 26 lutego 2015 r., PINB w powiecie oleskim wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o dopuszczenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści pisma. Uzasadniając odrzucenie skargi organ uznał, iż skarga jest przedwczesna i niedopuszczalna bowiem skarżący nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień w toku postępowania przed PINB w powiecie oleskim, poprzedzającym wniesienie skargi do Sądu. W tym zakresie wyjaśnił, że po wniesieniu skargi do Sądu w dniu 19 grudnia 2014 r. skarżący wniósł zażalenie na postanowienie PINB w powiecie oleskim nakładające grzywnę celem przymuszenia, w tym samym dniu skierował również do ww. organu zarzuty dotyczące prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutów podnoszony w skardze. Zauważył, że zarzuty skarżącego, który jest jednocześnie zobowiązanym, dotyczą bezczynności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji organu jako wierzyciela, który zmierza do wykonania obowiązku, określonego w decyzji organu I instancji. Dodał, że przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego organ dwukrotnie przeprowadził czynności kontrolne, celem stwierdzenia wykonania przez zobowiązanego nałożonych na niego decyzją PINB w powiecie oleskim nakazów. Stwierdzając brak wykonania nałożonych nakazów, organ skierował do T. W. upomnienie, wzywając go do wykonania postanowień zawartych w decyzji oraz pouczając o wszczęciu postępowania egzekucyjnego wskutek uchylania się od nałożonych obowiązków. Następnie, postanowieniem z dnia 15 grudnia 2014 r., nałożył na skarżącego karę grzywny celem przymuszenia, załączając tytuł wykonawczy. W dalszej kolejności organ wskazał, iż istotą upomnienia jest uprzedzenie zobowiązanego o zagrożeniu wszczęciem egzekucji administracyjnej. Czynność taka nie ma charakteru władczego. Jest to czynność niezaskarżalna do sądu administracyjnego. Organ nie kwestionował, że z przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sąd administracyjny jest właściwy w sprawach skarg na bezczynność. Jednakże, w jego przekonaniu, przepisy te ograniczają możliwość wniesienia takiej skargi do przypadków, gdy bezczynność dotyczy, w zakresie postępowania egzekucyjnego - wydania postanowienia, na które służy zażalenie oraz czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do takiego rodzaju czynności nie należy podjęcie działań, zmierzających do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania adekwatnego środka egzekucyjnego. Na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Zauważył nadto, iż informował organ – wierzyciela - o tym, że nie jest możliwe wykonanie decyzji z dnia 31 marca 2014 r., gdyż pomimo podjętych kroków nie ma podmiotu, który zdecydowałby się wykonać nakazy wynikające z tej decyzji wydanej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zarzucił organowi błędy w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego oraz uznał za bezzasadne czynności organu, związane z nałożeniem na niego grzywny w celu przymuszenia. Pełnomocnik organu wnosił o odrzucenie skargi powołując się na art. 6 § 1 a ustawy egzekucyjnej. Zarzucił, że skarżącemu nie przysługuje prawo do wniesienia skargi na bezczynność organu egzekucyjnego, skoro jest on zobowiązanym, co oznacza, że skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd odrzuca skargę, gdy z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Przepis art. 1 powołanej ustawy stanowi, iż przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zakres tych spraw precyzuje przepis art. 3 § 2 i 3 wymienionej ustawy. W art. 3 § 2 ust. 1 - 4 P.p.s.a. wyliczone zostały akty prawne, które mogą być poddawane kontroli w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Są to decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 wymienionej ustawy przewiduje wniesienie skargi na bezczynność organów we wskazanych wyżej przypadkach. Na podstawie tego przepisu skarga przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 - 3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a powołanej ustawy. Ponadto skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (tak A. Kabat w: B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Zakamycze 2005 r.) Wskazać należy, iż legitymacja (posiadanie uprawnienia) do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, czyli warunek (wymóg) prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienie do wniesienia skargi uzależnione jest nadto od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w określonej sprawie, zdaniem Sądu, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, jaki ma miejsce w niniejszym przypadku, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi tu zatem nie o interes faktyczny dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której będą wynikały wprost określone prawa i obowiązki. W przypadku bezczynności organu, skarga na brak działania organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący T. W. wniósł do sądu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim, polegająca na uchylaniu się przez ten organ od przystąpienia do postępowania egzekucyjnego w sprawie wykonania nakazu uporządkowania terenu katastrofy budowlanej i zabezpieczenia części obiektu pozostałego po tej katastrofie, nałożonego na skarżącego i jego małżonkę, decyzją PINB w powiecie oleskim z dnia 31 marca 2014 r., znak [...]. W związku z powyższym zauważyć należy, iż stronami w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest wierzyciel określony w art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.), organ egzekucyjny - art. 1a pkt 7 ww. ustawy oraz zobowiązany - art. 1a pkt 20 ww. ustawy. W przypadku, gdy obowiązki wynikają z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, funkcję wierzyciela pełnią właściwe do orzekania organy pierwszej instancji. Zgodnie z art. 5 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie jest to PINB w powiecie oleskim. Działania wierzyciela w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają na celu realizację interesu ogólnego, a nie jednostkowego interesu wierzyciela. Wierzyciel w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pełni jedynie procesową funkcję wierzyciela i nie rozporządza przedmiotem postępowania, dlatego ciąży na nim powinność doprowadzenia do wszczęcia egzekucji, w sytuacji uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku. Stosownie bowiem do art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast w myśl art. 6 § 1a na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że podmioty wymienione w art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie, w przypadku bezczynności wierzyciela, do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia i tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku (por. postanowienie NSA z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3104/13, wyrok NSA z dnia 23 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2655/12, postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 235/13 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) www.orzeczeniansa.gov.pl.). Podkreśla się również, że podmiotem, którego interes prawny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, może być strona postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, w którym został ustalony obowiązek, niebędąca jednak zobowiązanym (tak J.P.Tarno, monografia WKP 2012, Skarga na bezczynność wierzyciela, [w:] Doradca podatkowy w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych). W świetle powołanego art. 6 § 1a u.p.e.a. i zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 i 8 P.p.s.a., w myśl których skarga na bezczynność organu w postępowaniu egzekucyjnym może dotyczyć pozostawania przez organ w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służą zażalenia, tylko podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. (tj. podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku) może służyć skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia (tutaj WINB) bądź nierozpoznanie zażalenia na wydane postanowienie odmawiające uwzględnienie skargi. Tym samym niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu polegająca na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, wniesioną przez osobę zobowiązaną. Reasumując, w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy skarżący T. W., jako osoba zobowiązana do wykonania obowiązków wynikających z decyzji PINB w powiecie oleskim z dnia 31 marca 2014 r., nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w postępowaniu egzekucyjnym. Z tych też względów, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić. Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia, uzasadnia przepis art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.