II SAB/Op 20/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. F. na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie likwidacji lokalnych podtopień postanawia odrzucić skargę. Skarżąca D. F. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie likwidacji lokalnych podtopień, które miały miejsce w roku 2020 przy ul. [...] w [...]. Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika m.in., że wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2020 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Gminy [...], jako organu właściwego w sprawach zarządzania kryzysowego w myśl ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1398, z późn. zm.), w szczególności na podstawie art. 19 tej ustawy, o podjęcie działań mających na celu zlikwidowanie lokalnych podtopień na ul. [...], przede wszystkim w okolicach posesji nr [...]. Wyjaśniła, że konsekwencje tego zjawiska są odczuwalne w trakcie intensywnych opadów, kiedy woda opadowa wraz mułem spływa z obszaru wykorzystywanego na działalność rolniczą, podtapiając ogrody, nanosząc na posesje oraz bezpośrednio na drogę muł, a także zalewając piwnice. Po intensywnej ulewie niezbędne jest sprzątanie i czyszczenie nie tylko podwórzy, piwnic i garaży, ale również drogi. Sytuacja taka miała miejsce już trzy razy do momentu złożenia wniosku, a 17 sierpnia 2020 r. w ramach wizji lokalnej Burmistrz [...] mógł stwierdzić skalę cyklicznie występujących zniszczeń. W dniu 13 stycznia 2021 r. skarżąca złożyła ponaglenie w sprawie braku załatwienia jej wniosku z dnia 18 sierpnia 2020 r., a następnie pismem z dnia 16 marca 2021 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W odpowiedzi na skargę z dnia 15 kwietnia 2021 r. Burmistrz Gminy [...] domagał się odrzucenia skargi w związku z jej niedopuszczalnością, ewentualnie oddalenia skargi oraz zwrotu kosztów postępowania. Wskazał, że przedmiotem skargi jest jego bezczynność w udzieleniu odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 18 sierpnia 2020 r. dotyczące podjęcia działań związanych z likwidacją podtopień przy ul. [...], w tym w okolicy posesji nr [...]. Wyjaśnił, że w następstwie zapytania skarżącej z 18 sierpnia 2020 r. kierowano do niej wiele pism dotyczących kwestii odwodnienia terenów przyległych do ul. [...], w tym pisma z dnia: 24 sierpnia 2020 r., 20 października 2020 r., 23 października 2020 r. (przesłane w załączeniu do odpowiedzi na skargę). Organ podniósł także, że podtopienia są następstwem naturalnego ukształtowania terenu, a nie skutkiem jakichkolwiek zmian stosunków wodnych na gruncie. Teren posesji skarżącej jest podłączony do kolejowej kanalizacji deszczowej, znajdującej się na terenie zamkniętym A, dlatego Burmistrz Gminy [...] nie jest właściwy w tym zakresie. Podkreślił jednocześnie, że od 2019 r. Gmina [...] przebudowuje ul. [...] wraz z infrastrukturą techniczną, w tym kanalizacją deszczową. W piśmie z dnia 25 maja 2021 r., wniesionym drogą elektroniczną, skarżąca złożyła oświadczenie o cofnięciu przedmiotowej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6 P.p.s.a.). Stwierdzenie wystąpienia którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd orzeka także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.). W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracjami z art. 3 P.p.s.a. oraz kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Przypomnienia wymaga, że D. F. domagała się podjęcia działań przez Burmistrza Gminy [...] w sprawie likwidacji lokalnych podstopień. Z uwagi na tak zakreślony przedmiot skargi zasadne było jedynie rozważenie, czy działania podejmowane przez Burmistrza Gminy [...] w celu likwidacji skutków podtopień stanowią akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, do którego będzie miał zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarżąca nie wnioskowała bowiem o wydanie decyzji czy postanowienia w swojej indywidualnej sprawie (przykładowo dotyczącej zakłócania stosunków wodnych). Oczywiste jest również, że skarga nie dotyczy pozostałych przypadków wymienionych w przytoczonych wyżej przepisach. W związku z tym wskazać przyjdzie, że w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wywodził, iż w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest mowa "o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Ponadto NSA słusznie zauważył, że akt lub czynność, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. "musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej". W realiach niniejszej sprawy żądanie podjęcia przez organ działań dotyczących likwidacji podstopień, których skutki odczuwalne są na posesjach, w piwnicach, w garażach, w ogrodach oraz na drodze, niewątpliwie nie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze aktu lub czynności. Nie dotyczy też uprawnienia czy obowiązku, których źródłem byłyby przepisy prawa. Stanowi natomiast ogólne żądanie od organu podjęcia działań faktycznych związanych z infrastrukturą techniczną na danym terenie, mających na celu zapobieżenie niekorzystnym skutkom zjawisk atmosferycznych. Stąd nie można uznać, że skarżąca wskazała na bezczynność organu, która mogłaby podlegać kognicji sądu administracyjnego zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami. Dlatego Sąd uznał, że skarga w tym przedmiocie jest niedopuszczalna. Stosownie zatem do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wedle którego sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, postanowiono jak w sentencji postanowienia. Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że oświadczenia skarżącej o cofnięciu skargi nie mogło skutkować umorzeniem postępowania sądowego. Złożenie takiego oświadczenia mogłoby bowiem prowadzić do umorzenia postępowania tylko wówczas, gdyby można było wnieść skutecznie skargę do Sądu na bezczynność organu w sprawie podjęcia działań w sprawie lokalnych podtopień. Skoro jednak w takiej sprawie skarga nie przysługiwała, to w pierwszej kolejności Sąd zobligowany był do stwierdzenia braku dopuszczalności kwestionowania wskazanej bezczynności.