II SAB/Op 22/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Ewa Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty Krapkowickiego w przedmiocie informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Starosty Krapkowickiego na rzecz R. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 4 marca 2016 r. przesłanym za pośrednictwem skrzynki elektronicznej na adres e-mail Starostwa Powiatowego w Krapkowicach R. P. złożyła wniosek o udostępnienie umowy bądź umów cywilnych zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w dacie od dnia obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. Wskazała, że wniosek należy zrealizować poprzez przesłanie w formie skanów. W dniu 8 marca 2016 r. pracownik Starostwa Powiatowego w Krapkowicach udzielił odpowiedzi, w postaci wiadomości przesłanej na wskazany adres w formie skanów zawierającej 7 umów cywilnych zawartych przez Powiat Krapkowicki z radcami prawnymi i adwokatami w dniu 22 grudnia 2015 r., tj. w okresie obowiązywania ww. rozporządzenia, a dotyczących obsługi prawnej w zakresie nieopłaconej pomocy prawnej. Następnie, pismem z dnia 19 marca 2016 r. (pismo wpłynęło do organu w dniu 24 marca 2016 r.) R. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiodła skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Starostwo Powiatowe w Krapkowicach. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni); zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 17 zł tytułem opłaty za pełnomocnictwo, 100 zł opłaty sądowej oraz 2.880 zł tytułem kosztów adwokackich, zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zd. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w zw. z pkt 3 załączonej do skargi umowy i przeprowadzenie na rozprawie dowodów zawnioskowanych w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca zrelacjonowała stan faktyczny sprawy i podniosła, że w terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokonał żądnej czynności, tj. ani nie udostępnił informacji w formie czynności materialno-technicznej ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), co skutkuje uznaniem, że jest w stanie bezczynności w przedmiotowej sprawie. Odnośnie wniosku o zasądzenie kosztów w żądanej wysokości, skarżąca wskazała, że zgodnie z umową zlecenia o obsługę prawną została obciążona kosztami zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej za czynności adwokackie. Dołączyła do skargi uwierzytelnioną umowę zlecenia, pełnomocnictwo, dowód uiszczenia opłaty i pełnomocnictwa oraz uwierzytelniony mail. W odpowiedzi na skargę Starosta Krapkowicki wniósł o oddalenie skargi w całości bądź, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 270, z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podał, że wniosek skarżącej został błędnie odczytany, dlatego udzielił odpowiedzi przesyłając skany umów zawartych przez Powiat z adwokatami i radcami prawnymi udzielającymi nieodpłatnej pomocy prawnej. Podał, że wyniku skargi R. P. na bezczynność Starosty Krapkowickiego, po ponownym przeanalizowaniu treści wniosku, doszedł do przekonania, iż zapytanie odnosi się do umów dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu, tj. innej, aniżeli świadczenie nieodpłatnej pomocy prawnej na zlecenie powiatu. Wskazał, że w celu udzielenia wyczerpującej odpowiedzi przeprowadził czasochłonną kwerendę archiwum zakładowego w przedmiocie umów cywilnych zawartych przez powiat z radcami i/lub adwokatami od roku 2002 i sporządził ich kopie w postaci skanów. Następnie uzupełnił wcześniej udzieloną odpowiedź na złożony wniosek, przesyłając skarżącej w 1 kwietnia 2016 r. skany pozostałych umów cywilnych zawartych z radcami adwokatami, bądź kancelariami w okresie obowiązywania wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, będących w posiadaniu tut. Starostwa. Zdaniem organu, tym działaniem uwzględnił w pełni żądanie wniosku, zatem niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje : Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej także P.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej, także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 P.p.s.a., a więc także na bezczynność organu w wydaniu decyzji lub właściwego postanowienia. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 §1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., gdyż - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą) - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarga zarzuca Staroście Krapkowickiemu bezczynność w zakresie udostępnienia umowy bądź umów cywilnych zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w dacie od dnia obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Trzeba zatem dostrzec, że w dniu 8 marca 2016 r. pracownik Starostwa Powiatowego w Krapkowicach z powodu błędnego odczytania wniosku udzielił skarżącej odpowiedzi, przesyłając skany 7 umów cywilnych zawartych przez Powiat Krapkowicki radcami prawnymi i adwokatami w dniu 22 grudnia 2015 r., tj. w okresie obowiązywania ww. rozporządzenia, a dotyczących obsługi prawnej w zakresie nieopłaconej pomocy prawnej. Na skutek skargi organ skorygował zaś wcześniej udzieloną odpowiedź, przesyłając skarżącej w 1 kwietnia 2016 r. skany pozostałych umów cywilnych zawartych z radcami adwokatami, bądź kancelariami w okresie obowiązywania wskazanego powyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, będących w posiadaniu tut. Starostwa. Według art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jak podkreśla się w literaturze, pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo do uzyskania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa jest prawem konstytucyjnym obywateli, przewidzianym w art. 61 Konstytucji RP i obejmuje m.in. dostęp do dokumentów (ust. 2). Realizację omawianego prawa stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, według którego obowiązane do udzielania informacji publicznej są również podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Trzeba dostrzec, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, organy samorządu terytorialnego. Podmioty obowiązane w rozumieniu art. 4 ustawy stanowią szeroki krąg podmiotów (nieograniczający się do organów administracji publicznej), wykonujących zadania publiczne i w ramach tych zadań wytwarzających informację publiczną, bądź będących w posiadaniu takiej informacji, pozyskanej przy wykonywaniu zadań publicznych. Bez wątpienia Starosta Krapkowicki jest organem administracji samorządowej. Oznacza to na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, że jest on organem objętym obowiązkami wynikającymi z tej ustawy, a więc zobowiązanym do podejmowania na jej podstawie prawem określonych działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że żądanie sformułowane przez skarżącą we wniosku z dnia 4 marca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia treści umów zawartych przez Starostwo Powiatowe w Krapkowicach z adwokatem lub radcą prawnym albo kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w dacie od dnia obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, dotyczy informacji publicznej. Mając na uwadze szeroką definicję informacji publicznej określoną w art. 1 ust. 1 ustawy, należy przyjąć, że żądanie skarżącej dotyczyło udostępnienia informacji odnośnie działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne. Na gruncie niniejszej sprawy należy uznać, że organ niewątpliwie udzielając w dniu 8 marca 2016 r. wnioskodawczyni żądanej informacji nie rozpoznał wniosku skarżącej zgodnie z jej zakresem. Skarżąca precyzyjnie wskazała udzielenia, jakich informacji się domaga. Starosta Krapkowicki błędnie, interpretując treść złożonego przez skarżącą wniosku udostępnił skarżącej informacje, które nie były objęte żądaniem, a mianowicie informacje odnośnie podmiotów świadczących nieodpłatną pomoc prawną na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. 2015. poz. 1255). Jednakże w wyniku skargi w dniu 1 kwietnia 2016 r. przesłał właściwe umowy w żądanej przez skarżącą formie. W kontekście powyższego trzeba przyjąć, że wniosek skarżącej skierowany do organu w dniu 4 marca 2016 r., nie został rozpatrzony przez organ w ustawowym 14-dniowym terminie, który zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy upłynął z dniem 18 marca 2016 r., dlatego co do zasady skarga powinna zostać uwzględniona. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność Sąd zobowiązany jest jednak uwzględnić stan faktyczny w chwili orzekania. W realiach rozpoznawanej sprawy nie można mówić o bezczynności Starosty Krapkowickiego w zakresie załatwienia ww. wniosku, gdyż skarżącej zostały przez organ przesłane w dniu 1 kwietnia 2016 r. wnioskowane informacje. Stan bezczynności ustał więc po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem niniejszego orzeczenia. Skoro celem skargi na bezczynność organu jest zobowiązanie podmiotu do wydania określonego aktu lub dokonania czynności, to w zaistniałej sytuacji - z uwagi na udzielenie wnioskowanych informacji, zobowiązywanie Starosty Krapkowickiego do udzielenia informacji publicznej, która została już udzielona, stało się bezprzedmiotowe, co z kolei stanowi podstawę do umorzenia w tym zakresie postępowania sądowego w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Powyższe okoliczności nie zwalniały natomiast Sądu z obowiązku oceny, czy stwierdzona bezczynność organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Udzielenie wnioskodawczyni żądanych informacji po wniesieniu skargi nie spowodowało bowiem bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie. Mając to na uwadze, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, Staroście w tym zakresie nie można przypisać złej woli, gdyż do bezczynności doszło z uwagi na błąd w zinterpretowaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej. Sąd uwzględnił również fakt, że otrzymawszy skargę w dniu 24 marca 2016 r., organ udzielił skarżącej żądanej informacji w dniu 1 kwietnia 2016 r., tj. w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ udzielił informacji skarżącej z nieznacznym przekroczeniem ustawowego terminu, ponadto był przekonany, iż rozpoznał wniosek zgodnie z jej żądaniem. Błąd pracownika organu spowodował, że udzielona informacja nie była zgodna ze złożonym wnioskiem, nie wynikało to jednak ze złej woli organu. O kosztach postępowania należnych skarżącej orzeczono w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200, 205 § 1, 206 oraz art. 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł uiszczonego wpisu od skargi, ustalonego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221 poz. 2193, z późn. zm.), opłata skarbowa w wysokości 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego skarżącej w wysokości 480 zł równoważnej minimalnej stawce za czynności adwokata w postępowaniu administracyjnym z § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015. poz. 1800). Sąd, przyznając na rzecz skarżącej zwrot kosztów zastępstwa procesowego, wziął pod uwagę treść art. 206 P.p.s.a. i postanowił zasądzić stawkę minimalną zgodną z wyżej przytoczonymi przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. W myśl art. 206 P.p.s.a. Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W ocenie Sądu, na przeszkodzie w zastosowaniu art. 206 P.p.s.a. nie stoi treść przepisów wykonawczych § 16 w zw. z art. 15 rozporządzenia. Zgodnie z przywołanym § 16 rozporządzenia wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich może zawierać oświadczenie o wysokości kosztów obciążających stronę z tytułu wynagrodzenia adwokata. W braku takiego oświadczenia, opłatę ustala się w wysokości odpowiadającej stawce minimalnej, chyba że okoliczności określone w § 15 ust. 3 przemawiają za innym jej ustaleniem. Należy podkreślić, że Sąd stosuje przepis art. 206 P.p.s.a. z urzędu, według swobodnej oceny okoliczności rozpatrywanej sprawy, niezależnie od wniosku skarżącego w tym zakresie. Przyjmując stawkę minimalną Sąd wziął pod uwagę fakt, iż bezczynność Starosty Krapkowickiego była okolicznością bezsporną, a skarga została uwzględniona przez organ. Tym samym Sąd uznał, że charakter rozpoznanej sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynieniu się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia powinny mieć wpływ na wysokość zasądzonego wynagrodzenia. Ponadto przyjdzie zauważyć, że wniosek taki musi również zostać uzasadniony, a pełnomocnik żądając przyznania mu wynagrodzenia w wysokości przewyższającej stawkę minimalną powinien przytoczyć argumenty przemawiające, w jego ocenie, za taką potrzebą.