II SAB/Op 22/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2020 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. R. S. (dalej jako skarżący) pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...] (dalej organ) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii umowy zawartej pomiędzy A a Dyrektorem Zakładu Karnego Nr [...] w [...] - obniżającej wymiar czasu pracy osadzonych, zatrudnionych w tym przedsiębiorstwie. W odpowiedzi na tak sformułowaną prośbę, Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w [...] wyraził zgodę na udostępnienie skarżącemu wnioskowanych informacji. Oświadczenia w tej kwestii Dyrektor Zakładu Karnego dokonał w formie pisemnej adnotacji na wniosku. Notatka służbowa właściwego wychowawcy Działu Penitencjarnego Zakładu Karnego z dnia 4 lutego 2019 r. wskazuje, że skarżący został poproszony na rozmowę celem załatwienia jego wniosku. Wówczas przekazano skarżącemu kserokopię umowy o czasie pracy skazanych, zawartą w dniu 16 stycznia 2019 r. pomiędzy A w [...] a Zakładem Karnym Nr [...]. Skarżący stwierdził, że wnosił o przekazanie mu kopii ww. dokumentu, a nie o wyrażenie zgody na zapoznanie się z jego treścią. Po przeglądnięciu ww. dokumentu skarżący zwrócił go wychowawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucił, że zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, której nie otrzymał. W związku z powyższym, domagał się udostępnienia przedmiotowej umowy zgodnie z wnioskiem oraz "nałożenia na Dyrektora Zakładu Karnego kary grzywny w maksymalnej wysokości określonej zapisami ppsa". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność. Odnosząc się do przedmiotu skargi, organ wskazał, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm., dalej przywoływana jako u.d.i.p.). Oceniając właściwość organu wskazanego we wniosku Dyrektor ZK stwierdził, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1427, z późn. zm.) Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną, podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną, a zgodnie z art. 7 pkt 3 w. ustawy dyrektor zakładu karnego jest organem Służby Więziennej. Zatem, nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w [...] jest organem władzy publicznej i należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu. Po przywołaniu regulacji odnoszących się do pojęcia "informacja publiczna" oraz trybu i zasad jest udostępniania (art. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) oraz po przytoczeniu orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej materii, organ zgodził się, że żądana informacja miała walor informacji publicznej. Jednocześnie zauważył, że we wniosku skarżący pozostawił organowi wybór sposobu udostępnienia żądanych danych, posługując się zwrotem "wnoszę o udostępnienie mi informacji publicznej - kserokopii umowy". Zdaniem organu, prawo do wglądu do dokumentu - jako podstawowego nośnika informacji - oznacza prawo zapoznania się z jego treścią, a przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie statuują jako nadrzędnego prawa dysponowaniem samym dokumentem. Organ podkreślił, że z notatki sporządzonej przez młodszego wychowawcę Działu Penitencjarnego organu – A. W. wynika, że skarżącemu udostępniono kopię wnioskowanej umowy i miał on nieograniczoną w czasie możliwość zapoznania się z jej treścią. W tej sytuacji, w przekonaniu organu, doszło do udostępnienia wnioskowanej informacji bez względu na to, czy skarżący z możliwości tej skorzystał, czy też nie. Organ dodał, że wziął także pod uwagę szczególne warunki odbywania kary, a zwłaszcza to, że za sposób realizacji celów resocjalizacyjno-wychowawczych w pełni odpowiada administracja zakładu karnego. Dlatego uznał, że żądanie informacji może być zrealizowane w sposób najbardziej bezpośredni, tj. przez okazanie dokumentu tę informację zawierającego. Niezależnie od powyższych wywodów, w ocenie organu, o ile w ogóle doszło do naruszenia prawa, to nie miało ono charakteru rażącego. Reasumując organ stwierdził, że udostępnił skarżącemu żądaną informację, Zaakcentował, że nie bez znaczenia jest okoliczność, iż skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...] wniesiono dopiero 20 stycznia 2020 r., a więc niemal rok później, mimo że do dnia 29 października 2019 r. skarżący przebywał w tym Zakładzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym (art. 120 P.p.s.a.). Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 u.d.i.p., stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych, wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: CBOSA). Wobec powyższego, skarga była dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy trafnie przyjęto, że Dyrektor Zakładu Karnego, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zakład karny jest niewątpliwie podmiotem publicznym w rozumieniu o Służbie Więziennej, a zgodnie z art. 7 pkt 3 tej ustawy, dyrektor zakładu karnego i dyrektor aresztu śledczego są organami Służby Więziennej. Z kolei, przepis art. 6 tej ustawy stanowi, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa. Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w [...] jest zatem podmiotem reprezentującym jednostkę realizującą zadania publiczne na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 652 ze zm.) - zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności, dysponuje też funduszami publicznymi, a tym samym jest podmiotem publicznym zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Definicja informacji publicznej zawarta jest natomiast w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i jest nią każda informacja o sprawach publicznych. W literaturze przyjmuje się, że tego rodzaju definicja przedmiotowa, związana z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zawartym w nim pojęciu sprawy publicznej, jest niewystarczająca. Tak więc nie każde działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Odnosi się zatem do funkcjonowania państwa i jego organów, dotyczącego interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. Posługiwanie się przy wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wyłącznie lub przede wszystkim kryterium podmiotowym jest niczym nieuprawnione, zwłaszcza jeśli zważyć, że ustawa traktuje prawo do informacji publicznej jeszcze szerzej niż normy konstytucyjne. Daje ona prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 22). Informacja publiczna podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Dodać należy, że przykładowy katalog danych stanowiących informację publiczną, które podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. Skoro przepis ten zawiera jedynie przykładowy wykaz spraw, które uznaje się za informacje publiczne, to dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Z tego punktu widzenia żądana umowa odnosząca się do wynagrodzenia i czasu pracy osadzonych w zakładzie karnym stanowi niewątpliwie informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że majątek, którym dysponuje dyrektor zakładu karnego jest majątkiem publicznym, a zatem sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika zarówno z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f , jak i z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dodać przyjdzie, że z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż treści umów cywilnoprawnych zawieranych przez organy administracji publicznej będą stanowić informację publiczną, ponieważ informacją publiczną jest każda informacja, która dotyczy działania lub finansów mających charakter publiczny (tak m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 21/14, LEX nr 1455334). Wobec powyższego, rozważania co do bezczynności organu w zakresie wniosku z dnia 28 stycznia 2019 r. należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Badając zasadność skargi na bezczynność, sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Powtórzyć przyjdzie, że w przedmiotowej sprawie skarżący wystąpił "o udostępnienie kserokopii umowy między A a Dyrektorem Zakładu Karnego Nr [...] w [...]". Co do zasady, zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Oznacza to z reguły, że udostępnienie informacji następuje w drodze pisemnej na adres osoby wnioskującej o jej udostępnienie. W przypadku osoby osadzonej w zakładzie karnym, a taki status posiada skarżący, należy jednak brać pod uwagę także szczególne warunki odbywania kary, a zwłaszcza to, że za sposób realizacji celów resocjalizacyjno-wychowawczych w pełni odpowiada administracja tego zakładu, a przede wszystkim wychowawcy. Osoby te nie mogą wprawdzie w żaden sposób ograniczać praw osoby osadzonej w zakresie konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej, ale mogą wybierać najbardziej odpowiedni tryb, w jakim następuje jej udostępnienie. Należy przy tym mieć na względzie i to, że autor wniosku przebywa w siedzibie podmiotu zobowiązanego i żądanie udostępnienia informacji może być zrealizowane w sposób najbardziej bezpośredni, tj. przez okazanie dokumentu tę informację zawierającego. Skoro we wniosku skarżący nie żądał odpisu umowy a jedynie jej udostępnienia, to z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. nie można kwestionować tego, że zapoznanie z tym dokumentem odbyło się w warunkach nadzorowanych, tj. przy obecności osoby trzeciej (wychowawcy). Z treści notatki służbowej sporządzonej przez Młodszego Wychowawcę Działu Penitencjarnego organu – A. W. wynika, że skarżącemu przekazano kopię żądanego dokumentu i miał on nieograniczoną w czasie możliwość zapoznania się z jego treścią. W takiej sytuacji należy przyjąć, że doszło do udostępnienia mu wnioskowanej informacji i to bez względu na to, czy z możliwości tej skorzystał w pełni, tj. czy odczytał dokument w całości, czy też poprzestał na przejrzeniu jego części. Zdaniem Sądu, prawo wglądu do dokumentu - jako podstawowego nośnika informacji - oznacza prawo zapoznania się z jego treścią, a przepisy u.d.i.p nie statuują jako nadrzędnego prawa dysponowania samym dokumentem. Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.d.i.p. podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość: 1) kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub 2) przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Nie zmienia to jednak zasadniczej oceny zachowania organu w zakresie udostępnienia skarżącemu treści umowy, gdyż skarżący miał możliwość wykonania odręcznego jej odpisu lub poczynienia odpowiednich notatek, a ewentualne ograniczenie w tym zakresie nie wynika ani z treści notatki wychowawcy ani nie zarzuca tego skarżący. W rozpoznawanej sprawie skarżącemu chodziło wyraźnie o treść dokumentu. W takim stanie rzeczy nie można mówić, że doszło do bezczynności organu w wyżej wskazanym rozumieniu przepisu art. 149 § 1 i 1 lit. "a" P.p.s.a. Brak jest też tym samym podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W świetle powyższego, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga musiała ulec oddaleniu.