II SAB/Op 23/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustawienia obiektów kontenerowych postanawia: odrzucić skargę. Pismem procesowym z dnia 4 marca 2016 r., działający w imieniu W. S. – adwokat W. S., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ww. organu z dnia 12 kwietnia 2011 r., nr [...]. Przywołaną decyzją utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 2 lutego 2011 r., umarzającą postępowanie w sprawie ustawienia 4 obiektów kontenerowych na działce nr a przy ul. [...] w [...], wobec ustalenia że kontenery nie są obiektami budowlanymi w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 35 § 1 - 3 w związku z art. 36 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i wniósł o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, szeroko opisał przebieg i treść zapadłych w opisywanej sprawie czynności oraz aktów podjętych przez organy nadzoru budowlanego. Przedstawił chronologicznie zapadłe rozstrzygnięcia, w tym wskazał na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 2 lutego 2011 r. o umorzeniu postępowania w ww. sprawie, która to decyzja została utrzymana w dniu 17 kwietnia 2012 r. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie obydwie decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1296/120. Podał, że następnie decyzją z dnia 24 czerwca 2013 r., nr [...], organ stwierdził, iż decyzja z dnia 12 kwietnia 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stanowisko to potwierdził także Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w rozstrzygnięciu z dnia 2 sierpnia 2013 r., jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2172/13 uchylił decyzje obydwu instancji, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną na zapadłe orzeczenie Sądu I instancji. Na skutek powyższego, kontenery zostały usunięte w głąb posesji inwestorów. Decyzją z dnia 22 marca 2016 r., nr [...] Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu stwierdził, że decyzja z dnia 12 kwietnia 2011 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa i odmówił uchylenia tej decyzji, ponieważ w wyniku uchylenia decyzji zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wobec przedstawionego stanu faktycznego sprawy skarżący zarzucił organowi opieszałość w załatwieniu sprawy akcentując, że po dwóch latach od wyroku WSA w Warszawie organ dopiero pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. zawiadomił jedynie strony, iż sprawa nie może zostać rozpatrzona w ustawowym terminie ze względu na skomplikowany charakter sprawy, wskazując na załatwienie jej w terminie do 19 lutego 2016 r. Wskazał również, że organ pismem z dnia 18 lutego 2016 r. zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu na dzień 15 marca 2016 r. oględzin w sprawie, zakreślając kolejny termin rozpoznania sprawy na dzień 8 kwietnia 2016 r. W ocenie skarżącego, celem postępowania wznowieniowego nie jest ponowne prowadzenie postępowania wyjaśniającego i ponowne rozstrzygnięcie sprawy i stąd też, tak długie rozpoznawanie sprawy przez organ nadzoru budowlanego nosi cechy pozorności działań i lekceważącym podejściu do jej zakończenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie można mówić o bezczynności, bądź przewlekłości organu w załatwieniu sprawy. Organ bowiem w obecnym postępowaniu, w prawem przypisanych terminach, podejmował czynności w sprawie i zakończył je wydaniem decyzji odnoszącej się do istoty. Ponadto, organ zauważył, że przed wniesienia skargi do sądu administracyjnego, skarżący zobowiązany był wyczerpać środki zaskarżenia i złożyć, w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zażalenie do organu wyższego stopnia, na niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie. W wykonaniu zarządzenia z dnia 7 kwietnia 2016 r. Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wezwano pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi przez wykazanie, że przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania strona wyczerpała tryb z art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także o nadesłanie kopii pisma skierowanego w tym trybie (stanowiącego zażalenie) do organu wyższego stopnia. Wezwanie powyższe zostało doręczone w dniu 20 kwietnia 2016 r. (k-22 akt sądowych), a w dniu 27 kwietnia 2016 r. (data stempla pocztowego) złożono pismo procesowe z dnia 26 kwietnia 2016 r. W piśmie tym, pełnomocnik skarżącego wskazał na wielokrotnie składane przez skarżącego środki odwoławcze od wydanych w prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego postępowaniach, w których to środkach odwoławczych zarzucał organom przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego. W ocenie pełnomocnika, ostatnim środkiem odwoławczym jest skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniesiona do WSA w Warszawie, która została rozstrzygnięta na korzyść skarżącego wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2172/13. Wezwaniem z dnia 2 maja 2016 r., tut. Sąd zobowiązał pełnomocnika do uzupełnienia braków złożonego pisma procesowego z dnia 26 kwietnia 2016 r., przez wskazanie konkretnego pisma lub pism (data, organ, dowód doręczenia), które stanowiły wyczerpanie trybu, o którym mowa w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Sąd zobowiązał również do doręczenia kopii tego lub tych zażaleń, z potwierdzeniem za zgodność z oryginałem. Powyższe wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 4 maja 2016 r. – do rąk upoważnionego pracownika M. P. (k-30 akt sądowych). Pomimo skutecznego doręczenia korespondencji, pełnomocnik skarżącego w żaden sposób nie odniósł się do wezwania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) – zwanej dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a (pkt 8). Dokonując oceny, czy w prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniu doszło do przewlekłego jego prowadzenia Sąd bada, czy podejmowane przez organ w postępowaniu jurysdykcyjnym czynności zamierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane oraz czy nie są to czynności pozorne, nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz Z. Kmieciak: Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011, nr 6, s. 33). Dopuszczalność wniesienia skargi sądowoadministracyjnej nie przesądza jednak automatycznie o możliwości jej merytorycznego rozpoznania przez sąd. Na wstępie bowiem sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a., w tym czy zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie braki formalne skargi (art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Na zasadzie art. 52 P.p.s.a., warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia służących stronie w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W świetle przywołanych regulacji wniesienie skargi sądowoadministracyjnej na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego musi być poprzedzone postępowaniem przewidzianym w art. 37 K.p.a. Z powyższych względów skarżący, aby wyczerpać tryb określony w art. 52 P.p.s.a. w związku z art. 37 K.p.a., powinien był przed wniesieniem skargi złożyć zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. do organu wyższego stopnia, tj. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący złożył stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia, co zresztą podkreślił także organ w odpowiedzi na skargę. Natomiast pełnomocnik skarżącego, wezwany przez Sąd dwukrotnie do uzupełnienia braków formalnych skargi przez wykazanie spełnienia wymogu prawidłowego wniesienia skargi, nie wywiązał się z tego obowiązku. Sąd zobowiązał bowiem stronę skarżącą do wykazania wyczerpania trybu zaskarżenia z art. 37 § 1 K.p.a. i nadesłania kopii pisma skierowanego w tym trybie. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 18 kwietnia 2016 r., pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 26 kwietnia 2016 r. wskazał na szereg środków zaskarżenia, jakie w jego ocenie złożył skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu w niniejszej sprawie, w tym m.in. odwołania od rozstrzygnięć organów wydanych w postępowania administracyjnych, czy skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uwzględnioną wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2172/13). Na ponowne wezwanie Sądu do wskazania konkretnego pisma lub pism (uwzględniających datę, organ i dowód doręczenia), które stanowiły wyczerpanie ww. opisywanego tryby zaskarżenia, a także zobowiązujące wprost do przedłożenia kopii żądanego pisma – zażalenia, pełnomocnik nie odpowiedział, pomimo prawidłowego doręczenia wezwania. Wezwanie zostało bowiem skierowane na adres podany w skardze i tam doręczone w dniu 4 maja 2016 r., a zatem siedmiodniowy termin do usunięcia braków formalnych skargi upłynął w dniu 11 maja 2016 r. Pełnomocnik skarżącego, nie odniósł się jednak w żaden sposób do tego wezwania. Tym samym uznać należało, że skarżący nie wykazał, że przed wniesieniem skargi do tut. Sądu złożył w trybie art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na przewlekłe prowadzenie czynności przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustawienia obiektów kontenerowych. Wskazać bowiem należy, że omawiany rodzaj zażalenia jest szczególnym środkiem zaskarżenia, odrębnym od tych przewidzianych w art. 141-144 K.p.a. Służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy, wnosi się je do organu wyższego stopnia, a termin do jego wniesienia nie został określony w przepisie. Wobec tego może ono zostać wniesione w każdym czasie, gdy organ pozostaje w zwłoce w stosunku do pierwszego lub następnego terminu załatwienia sprawy (por. szerzej: J.Borkowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Wydanie 11, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 236). Z powyższych względów wskazywane przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 26 kwietnia 2016 r. rodzaje pism, takich jak skarga do sądu, czy odwołanie w postępowaniu administracyjnym, nie mogą zostać uznane za zażalenie, wniesione w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Poglądu tego nie zmienia także podnoszona przez pełnomocnika skarżącego okoliczność, który powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt OSK 2407/14 stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego czy zażalenie złożone na zasadzie art. 37 K.p.a., zostanie rozpatrzone przez właściwy organ, czy też nie. W niniejszej sprawie pełnomocnik nie wykazał bowiem, że zażalenie takie w ogóle zostało złożone, a tym samym nie wywiązał się z obowiązku wykonania wezwania Sądu, tj. uzupełnienia braków formalnych skargi. Wobec tego skarga W. S. jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a..