II SAB/Op 25/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz - spr. Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Burmistrza Miasta Brzegu w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1) zobowiązuje Burmistrza Miasta Brzegu do załatwienia wniosku A. C. z dnia [...] roku w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie, w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) zasądza od Burmistrza Miasta Brzegu na rzecz A. C. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której zarzucił Burmistrzowi Miasta Brzeg bezczynność w postępowaniu administracyjnym w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, w szczególności brak wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego drogi polnej stanowiącej działkę geodezyjną nr A, położoną w B. przy ulicy [...] i rowu melioracyjnego do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu 31 marca 2010 r. złożył wniosek w zakresie naruszenia stosunków wodnych na gruncie dotyczący drogi przylegającej do jego działki nr A i rowu melioracyjnego. Podkreślił, że organ nie załatwił w terminie sprawy, naruszając przepis art. 35 K.p.a. Ponadto organ nie zawiadomił go w trybie art. 36 § 1 i 2 K.p.a. o przyczynach braku załatwienia sprawy w terminie ustawowym i nie wskazał terminu załatwienia sprawy. Dodał wreszcie, że na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, pismem z dnia 16 sierpnia 2010 r. Skarżący wniósł też o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Brzegu nie zajął żadnego procesowego stanowiska, przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego po złożeniu wniosku przez stronę. W szczególności organ podkreślił, że niezwłocznie 1 kwietnia 2010 r. przeprowadzono wizję w terenie, która wykazała, że "brak wyraźnie zlokalizowanych słupków granicznych uniemożliwia stwierdzenie naruszenia granic działki" strony a "drogi gruntowe graniczące z nieruchomościami strony nie posiadają żadnych urządzeń odwadniających". Dalej zaznaczył, że odwodnienie drogi gruntowej i przyległych pól odbywa się powierzchniowo w kierunku rowu przydrożnego biegnącego wzdłuż drogi powiatowej Brzeg – Lipki. Organ podkreślił także, że Urząd Miasta w Brzegu podjął działania w celu ustalenia granic nieruchomości co do działek B i A, stanowiących własność A. C., oraz działki C, stanowiącej własność Gminy Miasto Brzeg, i zlecił wznowienie granic uprawnionemu geodecie, co zostało wykonane. Wyjaśnił, że Gmina Miasto Brzeg w poprzednich latach nie wykonywała i nie zlecała utwardzenia nawierzchni dróg gruntowych sąsiadujących z działkami strony, czyli dróg oznaczonych geodezyjnie jako działki C i D a drogi te nigdy nie były wyposażone w urządzenia odwadniające w postaci rowów. Końcowo podkreślił, że na czas rozpoznania sprawy miało wpływ postępowanie o wznowienie granic a organ nie wydał dotychczas decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego działki nr A, bo prowadził postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy w tym obrębie były prowadzone roboty polegające na utwardzeniu drogi i zasypaniu rowu melioracyjnego, które to okoliczności zarzucił w swoich wystąpieniach skarżący. Na podstawie dokumentów w aktach administracyjnych Sąd stwierdził, że 31 marca 2010 r. A. C. złożył Burmistrzowi Miasta Brzeg podanie wzywające "do wywiązania się z obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego drogi polnej przylegającej do działki nr A karta mapy 1, obręb [...] R. położonej w B. przy ulicy [...] i doprowadzenia urządzeń melioracyjnych do pełnej sprawności". W uzasadnieniu wniosku podniósł, że nawierzchnia drogi polnej została podwyższona o 0,5 m do 1,0 m a także poszerzona na jej przebiegu kosztem jego działki. Tym samym zasypany został rów melioracyjny od strony drogi powiatowej, czyli ulicy [...]. Te działania naruszyły stan wody na gruncie, przez co jego nieruchomości oznaczone jako działki geodezyjne nr B i A, przyległe do drogi (działka nr C) stały się grzęzawiskiem. Zarzucił też, że zakryto lub usunięto słupki graniczne. W konsekwencji zaburzono gospodarkę wodną na jego działkach, gdyż także tereny przyległe do drogi polnej stanowiącej działkę geodezyjna nr D a położone powyżej działek nr B i A odwadniane są w ten sposób, że woda deszczowa zrzucana jest na jego nieruchomość poprzez bezprawne przekopy i przepusty przez drogę polną. Z zawartego w aktach wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka geodezyjna nr B i A w obrębie R. stanowi grunty orne i jej współwłaścicielami są A. i M. małżonkowie C. na zasadach ustawowej wspólności. W dniu 1 kwietnia 2010 r. inspektorzy Biura Infrastruktury Miejskiej Urzędu Miasta Brzeg przeprowadzili wizje lokalną działek B, A i C w obrębie R. i ustalili, że droga gruntowa stanowiąca działkę nr C nie posiada żadnych urządzeń odwadniających i jej odwadnianie, podobnie jak przyległych działek strony i dalszych terenów, odbywa się powierzchniowo do rowu przy drodze powiatowej Brzeg – Lipki, zgodnie z ukształtowaniem terenu, który wykazuje wyraźny spadek w kierunku koryta rzeki Odry. Na zlecenie tegoż Biura Infrastruktury Miejskiej uprawniony geodeta sporządził protokół wznowienia znaków granicznych na podstawie art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2005, Nr 240 , poz. 2027 ze zm.). Czynności w terenie przeprowadzono 18 maja 2010 r., z udziałem A. C., P. S. i J. C., jako przedstawiciela Gminy Brzeg. Wznowienia znaków granicznych dokonano na podstawie dokumentów z pomiaru sytuacyjnego. Ustabilizowano punkty graniczne nr E, F iG na przebiegu granicy działek B i A z drogą polną nr D i drogą stanowiącą działkę nr C. Geodeta zaznaczył, że w punktach I, J i K odnaleziono stare ograniczniki. A. C. odmówił podpisania protokołu oświadczając, że musi sprawdzić powierzchnię działek B i A. Po tej czynności nastąpiła wymiana korespondencji pomiędzy Urzędem Miasta Brzeg a skarżącym dotycząca przeprowadzonych czynności wizji lokalnej oraz geodezyjnego wznowienia granic, w tym organ odpowiedział na pismo strony z 5 lipca 2010 r. pismem z 30 lipca 2010 r. Następnie strona wystąpiła 16 sierpnia 2010 r. z kolejnym pismem oraz z zażaleniem na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i domagała się zobowiązania organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie. Postanowieniem z 15 września 2010 r., doręczonym stronie już po wniesieniu skargi, Kolegium uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi Miasta Brzegu jednomiesięczny termin załatwienia sprawy. Organ odwoławczy przyjął, że organ I instancji nie zakończył postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego drogi polnej, działki nr A i rowu melioracyjnego oraz bezzwłocznego wykonania zastępczego niezbędnych w tym celu robót, w żaden przewidziany wyżej przywołanymi przepisami ustawy sposób, choć nie istniały przesłanki zwalniające go od obowiązku prowadzenia oraz zakończenia postępowania przy uwzględnieniu treści art. 36 K.p.a. Pisma wyżej wskazane, kierowane do strony i wysłane do jej wiadomości informujące o czynnościach podejmowanych przez organ lub planowanych zamierzeniach organu I instancji, zamiast wydania decyzji administracyjnej, nie stanowią załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów K.p.a. Pozytywne bądź negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie w przedmiocie jego żądania, czy też ewentualnie w przedmiocie umorzenia postępowania, winno być oparte wyłącznie na przepisach powołanej ustawy. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa pomocy przez zwolnienie od uiszczenia wpisu od skargi, który postanowieniem referendarza sądowego z 28 stycznia 2011 r. został oddalony. Po uprawomocnieniu się tego postanowienia oraz uzupełnieniu akt administracyjnych wyznaczono rozprawę, przed którą skarżący złożył pismo procesowe podtrzymując skargę i wnosząc o przeprowadzenie dowodu z postanowienia SKO w Opolu z 15 września 2010 r. uwzględniającego jego zażalenie. Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy administracyjnej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że skarga A. C. powinna być rozpoznana jako skarga na bezczynność Burmistrza Miasta Brzegu w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, w szczególności na działkach nr B i A, wywołanego działaniami (robotami) prowadzonymi na działce nr C lub na gruntach sąsiednich. Skarga strony dotyczy zatem bezczynności organu w związku z podaniem złożonym 31 marca 2010 r., którego treść opisano wyżej. Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005, Nr 239, poz. 2019 ze zm.) stanowi w art. 29 ust. 3, że w sytuacji, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Ustawa nie zawiera przepisu ograniczającego możliwość wszczynania postępowania na wniosek stron. W odniesieniu do skarg na bezczynność organów administracji publicznej nie znajdują zastosowania terminy wniesienia skargi określone w art. 53 P.p.s.a. Przepis ten wyraźnie nawiązuje do skarg z art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Celem skargi na bezczynność jest zaś wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań określonych w tych przepisach. Przy tym przesłanką skutecznego wniesienia skargi jest, stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a., wyczerpanie przez stronę środków zaskarżenia. Zgodnie z tym przepisem skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Wyczerpanie środków zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie oznacza wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. (por. art. 52 § 2 P.p.s.a.). Wymóg ten skarżący wypełnił wnosząc zażalenie 16 sierpnia 2010 r. (data wpływu do organu 18 sierpnia 2010 r.) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Przy tym zważyć trzeba, że wniesienie skargi sądowoadministracyjnej nie jest zależne od daty rozpoznania zażalenia. Nie ulega wątpliwości, że podanie strony z dnia 31 marca 2010 r. wszczęło przed Burmistrzem Miasta Brzeg postępowanie administracyjne w trybie art. 29 ust. 3 powołanej ustawy Prawo wodne. Jeżeli do organu zostało wniesienie podanie w rozumieniu art. 63 K.p.a. to należało je załatwić stosownie do przepisów procedury administracyjnej. Oczywiście treść podania ukierunkowuje przedmiot postępowania administracyjnego, co nie zwalnia organu od ewentualnego dokładnego wyjaśnienia o co strona wnosi, jeżeli istniałyby wątpliwości co do zakresu jej żądania. Następnie organ winien zbadać, czy wnoszący podanie posiada przymiot strony (tu w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne), po czym winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające załatwiając wniosek w terminach przewidzianych w art. 35 § 1,2 i 3 K.p.a. Formą podstawową załatwienia sprawy administracyjnej jest wydanie decyzji administracyjnej, co jednak nie wyklucza innych rozstrzygnięć (przekazanie podania właściwemu organowi na podstawie art. 65 K.p.a., dokonanie zawiadomienia w trybie art. 66 § 1 K.p.a., zwrócenie podania stronie w trybie art. 66 § 3 K.p.a. z wyjątkiem przewidzianym w § 4 tego artykułu). Po wniesieniu podania Burmistrz Miasta Brzegu winien był przede wszystkim przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy faktycznie wykonano na działce 87 prace, na które wskazywał wnioskodawca i, czy w wyniku ich wykonania doszło do naruszenie stanu wody. Po wyjaśnieniu tych okoliczności i po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organ mógł orzec w formie decyzji administracyjnej o nałożeniu obowiązku na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, lub o odmowie nałożenia takiego obowiązku albo też o umorzeniu postępowania w przypadku istnienia przesłanek bezprzedmiotowości, o jakich mowa w art. 105 K.p.a. Na taki tok procedowania i rozstrzygnięcia sprawy wskazuje także zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w cyt. postanowieniu z 15 września 2010 r. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w sprawie będącej przedmiotem skargi organ nie podjął czynności zmierzających do formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w związku z wnioskiem strony z 31 marca 2010 r. Zawiadomienie takie ściśle łączy się z określeniem kręgu osób zainteresowanych w sprawie, a zatem określeniem stron na podstawie art. 28 K.p.a. Jeżeli do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym w sprawie administracyjnej nie zapadło żadne rozstrzygnięcie w wymienionych wyżej formach o jakich stanowi art. 104 § 1 K.p.a. to sprawa jest w toku a organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w jej załatwieniu. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: T. Woś i inni, Komentarz. Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami, str. 86). W myśl art. 104 § 1 K.p.a., przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy też bezczynność wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana albo z przekonaniem, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia w drodze decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Uwzględniając czynności organu wynikające z akt administracyjnych oraz treść odpowiedzi na skargę Sąd stwierdza, że samo przeprowadzenie wizji lokalnej i zlecenie geodecie wznowienia granic a także wymiana pism informujących o tych czynnościach – aczkolwiek może prowadzić do realizacji zamierzonego celu poprzez uregulowanie stosunków wodnych na gruncie – to, bez podjęcia prawem wymaganych czynności procesowych zakończonych przez wydanie aktu administracyjnego, nie stanowi o załatwieniu sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Sąd może przy tym orzec jedynie o obowiązku wydania decyzji lub podjęcia innego stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego (por. postanowienie NSA z 16 października 1996 r. sygn. akt II SAB/Wr 13/96 LexPolonica nr 329060). Skoro dotychczas nie rozstrzygnięto, czy istotnie właściciel działki nr C albo jakiejkolwiek innej sąsiedniej nieruchomości, spowodował zmianę stanu wody na gruncie wnioskodawcy i, czy w ogóle taka zmiana nastąpiła, to nie można uwzględnić odpowiedzi organu wyjaśniającej powody niezałatwienia sprawy w terminie. Z tych wszystkich względów należało skargę uwzględnić na podstawie art. 149 P.p.s.a. wyznaczając organowi 1 miesięczny termin załatwienia wniosku licząc od daty zwrotu akt administracyjnych. Orzeczenie w zakresie terminu nie wyłącza treść postanowienia SKO w Opolu z 15 września 2010 r., albowiem organ odwoławczy orzeka trybie art. 37 § 2 K.p.a. będącym zupełnie odrębna podstawą prawną od obowiązku nałożonego na Sąd co do treści wyroku o jakiej stanowi art. 149 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a zasądzając skarżącemu od organu uiszczony wpis sądowy.