II SAB/Op 26/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2016 r. R. S., powołując się na art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu o przesłanie mu wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych w 2015 r. w sprawach zarejestrowanych w repertorium C pod symbolem 028. Jednocześnie też wskazał, że żądane informacje mogą być zapisane na płycie CD. Pismem z dnia 1 lutego 2016 r., wystosowanym na podstawie zarządzenia Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu, poinformowano R. S., że przygotowanie wnioskowanych orzeczeń, ich anonimizacja, zestawienie i zapisanie w formie elektronicznej wymaga nakładu sił i środków. W związku z tym wezwano R. S. do uzupełnienia złożonego wniosku – w terminie 14 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, przez wykazanie, że uzyskanie żądanych wyroków jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odpowiadając na wezwanie, w piśmie z dnia 5 lutego 2016 r. R. S. podniósł, powołując się na orzecznictwo sądowe, że informacja o której udostępnienie wystąpił nie może zostać zakwalifikowana jako informacja przetworzona. Dlatego też wnosi o udostępnienie żądanej informacji. Pismem z dnia 10 lutego 2016 r., na zarządzenie Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu, poinformowano R. S. o podtrzymaniu stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 1 lutego 2016 r. Jednocześnie, do pisma tego załączono kserokopie wyroków sądów administracyjnych na potwierdzenie słuszności wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 26 stycznia 2016 r. W piśmie z dnia 19 lutego 2016 r., przesłanym do Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu, R. S. wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko i wnosi o udostępnienie żądanej informacji. W dniu 24 lutego 2016 r. z Sądu Rejonowego w Opolu wystosowano do R. S. pismo informujące o tym, że jego wniosek z dnia 26 stycznia 2016 r. pozostawiono bez rozpoznania z powodu niewykazania w terminie 14 dni, że uzyskanie żądanych wyroków jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu w sprawie z jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W skardze sformułował zarzuty naruszenia: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzeci ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zawarł wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym. W uzasadnieniu podniósł, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej organ zobowiązany jest wydać decyzję. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego w Opolu wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że w sprawie brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uznania jego bezczynności w przedmiocie udostępniania informacji publicznej. Wskazał, że w dniu 1 lutego 2016 r. udzielił skarżącemu pisemnej odpowiedzi na wniosek z dnia 26 stycznia 2016 r. i stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy poinformował skarżącego o niemożności uczynienia zadość wnioskowi, wzywając go do jego uzupełnienia. Jednocześnie, wniosek skarżącego pozostawiono bez rozpoznania z powodu niewykazania w wyznaczonym terminie 14 dni interesu publicznego. Organ zaznaczył, że na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzone zostało ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę danych osobowych i innych danych wrażliwych. Uzasadnienie wyroku w sprawie indywidualnej nie należy do danych o charakterze informacji publicznej, a co więcej kwalifikuje się do objęcia go właśnie taka ochroną. Wprawdzie możliwe jest jego udostępnianie, jednak po zanonimizowaniu w drodze udostępnienia jego treści na Portalu Orzeczeń Ministerstwa Sprawiedliwości. Działanie skarżącego, jak podkreślił organ, miało natomiast na celu obejście przepisów postępowania cywilnego, gdyż nie należy on do grona podmiotów uprawnionych do wglądu do akt sprawy stosownie do art. 9 K.p.c. Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 26/16, referendarz sądowy zwolnił skarżącego od kosztów sądowych i ustanowił dla niego radcę prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddala natomiast skargę w przypadku stwierdzenia, że na dzień jej wniesienia organ nie pozostawał w bezczynności. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Opolu w sprawie z wniosku skarżącego, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) - zwanej dale ustawą, a dotyczącego udostępnienia wszystkich wyroków wydanych w 2015 r. w sprawach zarejestrowanych w repertorium C pod symbolem 028 wraz z ich uzasadnieniami. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalności skargi wskazać trzeba, że wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie zostało przez ustawodawcę ograniczone terminem, jak również nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czy też wezwaniem wskazanym w art. 52 § 3 P.p.s.a. Stąd też Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie była dopuszczalna i mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Oceniając jej zasadności Sąd stwierdził jednak, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podkreślić należy, że w przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępniania informacji publicznych. Jej zaistnienie związane jest przy tym z brakiem podjęcia przez zobowiązany organ czynności ostatecznie zmierzających do rozpoznania wniosku. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.) - zwanej dale ustawą nie budzi żadnych wątpliwości, co zresztą nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że Prezes Sądu Rejonowego, jako organ władzy publicznej jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Nie jest również sporne w niniejszej sprawie to, że wnioskowana przez skarżącego informacja posiada walor informacji publicznej. Orzeczenia sądów powszechnych, przez które należy rozumieć m.in. wyroki sądowe wraz z uzasadnieniami, są bowiem dokumentami urzędowymi, wprost wskazanymi w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, jako dane publiczne podlegające udostępnieniu w trybie ustawy. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było natomiast to jaki charakter ma żądana przez skarżącego informacja tzn., czy jest informacją prostą, czy przetworzoną. Dokonując oceny w tym zakresie wyjaśnić przyjdzie, że ustawa nie definiuje pojęcia "informacji prostej" i "informacji przetworzonej". Klasyfikacja taka dokonana została w orzecznictwie i literaturze przedmiotu na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Według utrwalonych w tym zakresie poglądów, które w ocenie Sądu należy podzielić, informacją publiczną przetworzoną jest informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostej, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej to nie tylko techniczne przeniesienie danych, lecz konieczność przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, czy usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną. Informacja przetworzona, to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu) w związku z czym, jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania (por. wyroki: NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1374/05, WSA w Olsztynie z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 991/09, WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 112/07 i WSA w Krakowie z dnia 25 marca 2008 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagających samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez tenże podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów (por. w wyroku NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 951/08 i WSA w Opolu z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 570/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do powyższego, mając na uwadze treść wniosku skarżącego, dotyczącego udostępnienia wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami, wydanych w roku 2015, w sprawach zarejestrowanych w repertorium C, pod symbolem 028, w ocenie Sądu nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że domagał się on udostępnienia informacji publicznej o charakterze prostym. Podzielić natomiast należy pogląd organu, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym realizacja wniosku o dostarczenie, czy to w formie tradycyjnej, czy też elektronicznej, treści wyroku wraz z jego uzasadnieniem, co do zasady, nie wymaga podjęcia tego rodzaju czynności, które nakazywałyby uznać takie żądanie za wniosek o udzielenie informacji publicznej przetworzonej. Nie zmienia tego stanu rzeczy konieczność ustalenia, jakie informacje zamieszczone w orzeczeniu, będącym przedmiotem wniosku, podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą państwową lub służbową oraz to, że wraz z udostępnieniem treści orzeczenia należy jednocześnie wskazać, jakie informacje nie zostały udostępnione ze względu na ochronę danych osobowych, czy też ze względu na prawo do prywatności, tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub też statystyczna. Te czynności odbywają się bowiem poprzez dokonanie tzw. anonimizacji, która to czynność nie jest przetworzeniem informacji, a jedynie jej przekształceniem. Jednocześnie jednak Sąd dostrzegł i uwzględnił to, że prawo do żądania informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym, o czym stanowią przepisy w art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i w art. 5 ustawy. Stąd też, w określonych okolicznościach zakres realizacji prawa do informacji publicznej, związany z zaspokojeniem zainteresowania podmiotu wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej, może przybrać taką skalę, która uzasadnionym czyni uznanie żądanej informacji za informację publiczną o charakterze przetworzonym. Taka sytuacja występuje, gdy ilość czynności jakie musiałby podjąć podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, osiągnie poziom mogący zdezorganizować pracę tego podmiotu. W pewnych wypadkach bowiem szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Dlatego, informacja wytworzona w ten sposób pomimo, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 826/13 i wyrok WSA w Opolu z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA.Op 570/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie niniejszej sprawy Sąd uznał, że przygotowanie do udostępnienia skarżącemu wszystkich wyroków wydanych przez Sąd Rejonowy w Opolu w roku 2015 r., w sprawach o określonym symbolu, wraz z ich uzasadnieniami, niewątpliwie wymaga takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które mogą zakłócić normalny tok działania podmiotu. Dla udzielenia żądanej informacji niezbędne jest bowiem dokonanie anonimizacji wyroków i ich uzasadnień, która jest zadaniem czasochłonnym. Analiza każdego z anonimizowanych orzeczeń musi odbyć się bardzo starannie, ze względu na potrzebę zapewnienia ochrony informacji wrażliwych i zapobiegnięcia potencjalnym negatywnym skutkom ich udostępnienia. Dotyczy ona przy tym nie tylko danych osobowych, ale także stanu faktycznego ustalonego w uzasadnieniu wyroku - które często liczy sobie ponadto kilkanaście stron, w takim zakresie, w jakim wskazuje on na okoliczności mogące prowadzić pośrednio do ujawnienia chronionych informacji. W efekcie dokonania szerokiej anonimizacji wyroków wraz z ich uzasadnieniami powstanie niewątpliwie nowy, przetworzony zespół danych. Jednocześnie, udzielenie żądanej informacji wiąże się także z koniecznością wyodrębnienia orzeczeń z ogromnego zbioru dokumentów. Z tych względów w ocenie Sądu należało stwierdzić, że skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do uzyskania takiej informacji zostało natomiast ograniczone przez ustawodawcę tylko do tych przypadków, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to, jak wskazano w orzecznictwie, ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa. Pojęcie interesu publicznego związane z ograniczeniem dostępu do informacji przetworzonej obejmuje natomiast interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Co należy przy tym podkreślić, używając w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy zwrotu "szczególnie istotne" ustawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego, w związku z czym nie wystarczy, by udzielenie informacji było istotne z punktu widzenia interesu publicznego, lecz musi być ono "szczególnie istotne". Należy w konsekwencji przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Brak jest natomiast podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 865/13, z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11, z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11 i z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 602/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 543/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle przedstawionych rozważań podkreślić trzeba, że udostępnienie skarżącemu żądanej informacji przetworzonej - w postaci zbioru wyroków wraz z ich uzasadnieniami, warunkowane było wykazaniem przez niego, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak wynika z akt sprawy, Prezes Sądu Rejonowego w Opolu, zajmując trafne stanowisko co do oceny charakteru żądanej informacji, wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku w tym zakresie, w terminie 7 dni. Wezwanie to organ wystosował w ciągu kilku dni od otrzymania wniosku. Nie można tym samym uznać, że nie podjął działania co do wniosku skarżącego i pozostawał w bezczynności. Wezwaniu temu skarżący nie uczynił jednak zadość. Nie dość, że nie wskazał żadnej konkretnej okoliczności potwierdzającej szczególną istotność uzyskania żądanej informacji dla interesu publicznego, to jeszcze nie podjął nawet próby wykazania istnienia tej przesłanki. Tym samym nie można było nadać biegu jego wnioskowi i dokonać oceny w kontekście istnienia okoliczności uzasadniającej udostępnienie informacji przetworzonej. Przyjąć też należało, że na organie nie ciążył obowiązek udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej i prawidłowo wniosek skarżącego został pozostawiony bez rozpoznania. Brak rozpoznania wniosku, co należy podkreślić, był przy tym wynikiem zaniechania skarżącego w zakresie wykazania, że uzyskanie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a nie wynikiem bezczynności organu, który to podjął działania mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.