II SAB/Op 28/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2021 r. sprawy ze skargi K. Ł. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Prudniku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu K. Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Wnioskiem z dnia 31 marca 2021 r., złożonym za pośrednictwem poczty e-mail, K. Ł. (zwany też skarżącym) zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w Prudniku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej popełnienia przestępstw przez A Sp. z o.o. Sp. k. w [...] w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia udzielenia przez Prokuraturę odpowiedzi na ten wniosek. W piśmie z dnia 10 maja 2021 r. skarżący domagał się udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek do dnia 11 maja 2021 r. oraz wyjaśnienia przyczyn nieudzielania informacji publicznej. Decyzją z dnia 12 maja 2021 r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwanej w skrócie "K.p.a.", oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zwanej dalej "u.d.i.p.", Prokurator Rejonowy w Prudniku odmówił K. Ł. udostępnienia wnioskowanych informacji i dokumentów. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wniosek został sporządzony lakonicznie, nie podano w nim adresu do doręczeń i nie wykazano, że przedmiotowe dane, stanowiące przetworzoną informację publiczną, mają być szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odwołaniu z dnia 13 maja 2021 r. od powyższej decyzji skarżący podniósł, że wniosek złożony w trybie u.d.i.p. nie musi spełniać wymogów formalnych określonych w K.p.a. Wskazał, że telefonicznie nie udało mu się wyjaśnić powodów braku udzielenia żądanej informacji publicznej. Natomiast zachowanie Prokuratora wyczerpuje znamiona przestępstwa w rozumieniu art. 23 u.d.i.p. Ponadto zarzucił, że nie został wezwany przez organ do uzupełnienia wniosku o wykazanie szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, ale przede wszystkim ważne w sprawie jest to, że wnioskowane do udostępnienia dane nie mają charakteru informacji przetworzonej. Pismem z dnia 16 maja 2021 r. K. Ł. wniósł skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Prudniku z uwagi na nieudostępnienie informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 31 marca 2021 r. W zaniechaniu realizacji wniosku dopatrzył się rażącego naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz umyślnego przestępstwa, o jakim mowa w art. 23 u.d.i.p., a także świadomego naruszenia art. 10 § 1, art. 14 § 2, art. 104 § 1, art. 64 § 2 i art. 253 ust. 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na wadliwe postępowanie Prokuratora w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz ignorowanie jego osoby. Dowodził również, że żądane przez niego informacje podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., zatem decyzja z dnia 12 maja 2021 r. jest nieprawidłowa i spełnia warunki do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Ponadto skarżący stwierdził, że pomiędzy 14 kwietnia a 12 maja 2021 r. organ pozostawał w bezczynności, stąd wniósł o nakazanie Prokuratorowi Rejonowemu w Prudniku przekazania wnioskowanych informacji publicznych w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku, "ukaranie" organu "karą grzywny" oraz zwrot kosztów postępowania. Decyzją z dnia 18 maja 2021 r., wydaną na podstawie art. 132 K.p.a., Prokurator Rejonowy w Prudniku uchylił zaskarżoną decyzję oraz postanowił o udostępnieniu informacji publicznej, informując skarżącego, że w podanym we wniosku okresie Prokuratura Rejonowa w Prudniku nie prowadziła spraw z zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez wskazane podmioty. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że wiadomości przesyłane do Prokuratury za pośrednictwem skrzynki e-mailowej są zwykle nieautoryzowane, a dokumenty nie są podpisane elektronicznie podpisem zaufanym. Dlatego wpisuje się je do repertorium "Ko", natomiast w momencie zweryfikowania autora wiadomości sprawy przenoszone są do odpowiedniego repertorium. Tak też się stało w przypadku skarżącego. Po uwierzytelnieniu przesłanych wiadomości w dniu 10 maja 2021 r. sprawę skarżącego wpisano do odpowiedniego repertorium w dniu 11 maja 2021 r. i już kolejnego dnia wydano decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 31 marca 2021 r. Stąd - wedle organu - nie doszło do naruszenia terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto organ podał, że w wyniku uwzględnienia odwołania wydano drugą decyzję, mocą której przekazano skarżącemu żądaną informację. W tej sytuacji Prokurator uznał, że skarga na bezczynność jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Natomiast przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu wniesienia skargi (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy lub prawomocne jej osądzenie (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. (pkt 5a), oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6). Stwierdzenie wystąpienia którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Dodać jeszcze trzeba, że na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ponieważ przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania stanowi okoliczność wniesienia skargi w dacie, w której Prokurator Rejonowy w Prudniku zakończył już postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 31 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. W wyniku załatwienia tego wniosku organ wydał bowiem w dniu 12 maja 2021 r. decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do powyższego zauważyć trzeba, że w dniu 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej w skrócie: NSA) podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów o sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sadów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wyraził stanowisko, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały NSA podkreślił, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Jednoznacznie też stwierdził, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów: po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. W ocenie NSA równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych względów NSA uznał, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Uwzględniając powyższe oraz nawiązując do art. 53 § 2b P.p.s.a., NSA wywiódł, że nie sposób przyjąć, iż skarga na bezczynność może być wnoszona także po zakończeniu postępowania administracyjnego. W ten sposób strony tego postępowania byłyby w znacznie lepszej sytuacji procesowej niż strony postępowania karnego, cywilnego czy sądowoadministracyjnego. W tych bowiem postępowaniach sądowych zakreślono nieprzekraczalne ramy czasowe w zakresie możliwości uzyskania prejudykatu, uprawniającego do dochodzenia przez uprawniony podmiot odszkodowania. Ponadto NSA podkreślił, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. W tym miejscu odnotowania wymaga, że wprawdzie ww. uchwała NSA dotyczyła sytuacji, gdy w sprawie wydana została decyzja ostateczna, jednak uwagi w niej przedstawione należy odnieść również do przypadku występującego w niniejszej sprawie, a więc wydania nieostatecznej decyzji przez organ pierwszej instancji, którą odmówiono skarżącemu udostępnienia żądanych informacji publicznych. Stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym zwraca się uwagę, że sprawa o bezczynność skierowana jest do konkretnego organu, w toku postępowania administracyjnego, niezależnie od tego czy sprawa toczy się przed organem pierwszej, czy drugiej instancji. Wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji kończy postępowanie pierwszoinstancyjne, a kwestia zachowania przez ten organ terminów załatwienia sprawy, z perspektywy sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli, przestaje być "aktywna" (por. postanowienie WSA w Kielcach z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 85/21). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skoro skarga została złożona za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego już po otrzymaniu przez skarżącego decyzji z dnia 12 maja 2021 r. o odmowie udostępnienia żądanych informacji publicznych, a więc po ustaniu bezczynności na skutek załatwienia sprawy, to skarga taka nie była dopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Niewątpliwie bowiem postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego zostało zakończone przez organ pierwszej instancji przed wniesieniem skargi poprzez wydanie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Powyższa okoliczność, w przekonaniu Sądu, uzasadnia natomiast odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, gdyż celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Innymi słowy, skarga na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Prudniku w sprawie udostępnienia informacji publicznej, jako wniesiona przez skarżącego już po wydaniu przez ten organ decyzji z dnia 12 maja 2021 r., czyli po zakończeniu postępowania administracyjnego przez skarżony organ, nie mogła zostać rozpoznana merytorycznie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie wpisu od skargi, zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia, uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.