II SAB/Op 3/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. W. na bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Opolu w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zakazu wprowadzania zwierząt do obrotu oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. W., reprezentowanego przez radcę prawnego K. K., jest bezczynność Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w sprawie nieprzekazania odwołania od decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zakazu wprowadzania zwierząt do obrotu. Skarżący w skardze wniósł o zobowiązanie organu do przekazania do Głównego Lekarza Weterynarii odwołania wniesionego od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 10 lipca 2014 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej K.p.a.), poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; art. 133 K.p.a. poprzez brak przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania, a przekazanie akt do organu niebędącego odwoławczym w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący podał, że pismem z dnia 10 stycznia 2014 r. domagał się stwierdzenia przez Opolskiego Wojewódzkiego Lekarz Weterynarii nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Oleśnie z dnia 19 września 2013 r., nr [...], jednakże decyzją z dnia 10 lipca 2014 r. organ ten odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Wobec tego pismem z dnia 25 lipca 2014 r. zaskarżył tą decyzję, zachowując czternastodniowy termin na wniesienie odwołania, w którym domagał się m.in. jej uchylenia. Tymczasem Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii przekazał akta sprawy "wraz ze skargą na decyzję" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Ten zaś, postanowieniem z dnia 22 października 2014 r. skargę odrzucił z uwagi na niewyczerpanie trybu odwoławczego. Dlatego pismem z dnia 4 listopada 2014 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne przekazanie wniesionego odwołania od decyzji z dnia 10 lipca 2014 r. Głównemu Lekarzowi Weterynarii. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii pismem z dnia 14 listopada 2014 r. odmówił przekazania odwołania do Głównego Lekarza Weterynarii. W kolejnych motywach skargi skarżący zauważył, że nie uchybił żadnemu z przysługujących mu w sprawie terminów. W przewidzianym czasie wniósł zarówno odwołanie od decyzji organu I instancji, jak i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz skargę. Dalej podał, że zgodnie z art. 133 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeśli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 133 K.p.a. Zdaniem skarżącego, treść wskazywanego przepisu nie budzi wątpliwości, a ustawodawca poprzez dyspozycję w nim zawartą wprowadził zasadę pośredniego trybu wnoszenia odwołań, co oznacza, że odwołanie musi być wniesione za pośrednictwem organu, który ją wydał. Nadto, przepis art. 133 K.p.a. należy interpretować ściśle, posługując się przy tym wykładnią językową. Stąd organ administracji, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy właściwemu organowi odwoławczemu. Właściwe bądź niewłaściwe określenie tego organu w odwołaniu nie zwalnia organu l instancji od obowiązku przekazania akt sprawy kompetentnemu organowi odwoławczemu. W odniesieniu do tego wywiódł, że Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii wbrew powyższemu nakazowi nie przekazał odwołania organowi II instancji, czym naruszył prawo i mimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie podjął stosownych czynności. W ocenie skarżącego, zupełnie inną kwestią jest to czy strona postępowania prawidłowo określiła w odwołaniu organ odwoławczy, skoro według zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego ustalenie właściwego organu II instancji, którym jest organ wyższego stopnia (art. 17 K.p.a.), następuje według przepisów Kodeksu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada ta wiąże organy administracji publicznej. Tym samym pomimo błędnego wskazania w odwołaniu od decyzji organu odwoławczego, nawet błędnej tytulacji (nie nazwa, a treść pisma decyduje o jego charakterze), organ administracji nadal jest związany przepisami prawa i nie może wychodzić poza nie. Zatem, stosownie do art. 133 K.p.a. w zw. z art. 17 K.p.a. Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii zobligowany był do przekazania odwołania wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego, którym w niniejszej sprawie był Główny Lekarz Weterynarii w Warszawie, a nie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Jednocześnie, powołując się na orzecznictwo sądowe stwierdził, że jeśli pismo z dnia 25 lipca 2014 r. budziło wątpliwości co do żądania w nim zawartego, to organ zobowiązany był wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Jego wolą było odwołanie się od decyzji, co wykazał podjętymi czynnościami, a mianowicie złożeniem pisma z dnia 25 lipca 2014 r., jak i wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa w dniu 4 listopada 2014 r. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie. Odnotował, że do niego nie wpłynęło odwołanie od decyzji z dnia 10 lipca 2014 r., nr [...], dlatego nie mogło i nie może zostać przekazane organowi II instancji. Organ podkreślił, że na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącego złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, stąd akta sprawy zostały przekazane wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który postanowieniem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Op 453/14, skargę odrzucił z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego trybu odwoławczego. Wobec tego organ uznał, że w niniejszej sprawie nie można zarzucić mu bezczynności. Odnosząc się do uwag poczynionych w skardze przez pełnomocnika skarżącego wyjaśnił, że pismo z dnia 25 lipca 2014 r. nie budziło żadnych wątpliwości co do treści zawartego w nim żądania, ponieważ skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu za jego pośrednictwem pismo zostało zatytułowane "Skarga na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 10.07.2014 r. (sygn. sprawy [...])". Powyższe pismo zawierało wniosek o uchylenie opisanej decyzji, jak też wniosek zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Równocześnie informowało, że opłata sądowa od skargi została uiszczona bezpośrednio na rachunek Sądu w Opolu. Nadto, zdaniem organu, skoro w przedmiotowej sprawie skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego, to organ nie miał podstaw do kwestionowania charakteru złożonego pisma. W ocenie organu, o charakterze pisma ostatecznie przesądził Sąd w Opolu w wydanym postanowieniu, uznając i rozpatrując je, zgodnie z jego treścią, jako skargę. Pełnomocnik skarżącego nie zakwestionował takiego stanu rzeczy, nie składając skargi kasacyjnej na powyższe postanowienie Sądu. Na marginesie Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii wyjaśnił, że to samo pismo skarżącego nie może być jednocześnie skargą do sądu na decyzję i odwołaniem od niej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skargę należało oddalić, jako bezzasadną. Przede wszystkim należy stwierdzić, że przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną o charakterze publicznoprawnym, która dotyczy obowiązku organu wynikającego z przepisu art. 133 K.p.a., a więc jest to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., (por. w postanowieniu z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II Sab/Lu 534/13, opublikowany na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Według art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a zgodnie z § 2 tego przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, iż w przypadku wniesienia skargi na bezczynność w zakresie czynności materialno-technicznej, za jaką jest uznawana czynność przekazania odwołania, warunkiem jej wniesienia jest skorzystanie ze środka określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem jeśli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (por. w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SAB/Po 22/11, Lex nr 1155209, B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 531). Wezwanie ma informacyjny charakter i może stać się dla organu impulsem do podjęcia działań prowadzących do zmiany dotychczasowego stanowiska (por. W. Piątek, Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Przegląd Sądowy 2013/9, s. 43). Z tego względu, kluczowe jest, aby organ otrzymał informacje, pozwalające na podjęcie aktywności w celu eliminacji naruszenia prawa. (por. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 402/15, dostępny w CBOSA). W orzecznictwie i piśmiennictwie istnieją też poglądy, że przy zaskarżaniu bezczynności organu w zakresie dokonania czynności materialno-technicznej, skargę można wnieść do Sądu wprost, bez konieczności wyczerpywania środków zaskarżenia (por. postanowienie z dnia 15 czerwca 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 197/08, Lex nr 560407, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 221/10, Lex nr 756204, K. Klonowski "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" - art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., Przegląd Prawa Publicznego 2014/6, s. 35-35). Odnośnie terminu do wniesienia skargi na bezczynność, według podzielanych przez tut. Sąd poglądów przyjętych w orzecznictwie "skarga na bezczynność organu nie jest ograniczona żadnym terminem określonym w art. 53 P.p.s.a. Korzystanie z środków zaskarżenia przewidzianych w postępowaniu administracyjnym jest warunkiem koniecznym wniesienia skargi stosownie do art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., jednakże doręczenie stronie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie rozpoczyna biegu terminu określonego w art. 53 § 1 P.p.s.a. Skarga na bezczynność może być bowiem skutecznie wniesiona aż do chwili "ustania stanu bezczynności", tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności." (por. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt I FSK 270/10, Lex nr 989892, podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Gl 80/10, Lex nr 786817). W aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia 4 listopada 2014 r. wzywające Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie przekazania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Skarżący wyczerpał zatem tryb wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa wywołanego jego bezczynnością, stąd termin na wniesienie skargi do tut. Sądu pozostawał dla niego otwarty do czasu ustania tejże bezczynności, wobec tego skarga została wniesiona terminie. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (por. w wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1811/10, Lex nr 745170). Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Następnie Sąd bada czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, skarga R. W. jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez skarżącego bezczynność dotyczy nieprzekazania organowi odwoławczemu odwołania od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zakazu wprowadzania zwierząt do obrotu. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, iż celem skargi na bezczynność organu administracyjnego jest zwalczanie braku działania (zaniechania) polegającego na niezałatwianiu sprawy administracyjnej. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że przedmiotem skargi na bezczynność może być również nieprzekazanie wniesionego odwołania organowi odwoławczemu przez organ I instancji. Bezspornie w niniejszej sprawie decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia 10 lipca 2014 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącego w dniu 14 lipca 2014 r. i w decyzji tej pouczono stronę o możliwości wniesienia za pośrednictwem organu I instancji odwołania do Głównego Lekarza Weterynarii w Warszawie. Przechodząc do zarzutów skargi przede wszystkim przyjdzie rozważyć okoliczność, czy pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 25 lipca 2014 r. r. jest skargą w rozumieniu art. 57 P.p.s.a. i czy w związku z tym Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii słusznie przekazał je wraz z aktami sprawy do Sądu. Wpierw odnotować należy, że sporne pismo adresowane jest do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ma również nagłówek zatytułowany "skarga". W odniesieniu do tego zauważyć należy, jak trafnie podnosi strona skarżąca, że niewątpliwie ani adresat ani użyty przez stronę termin "skarga" nie mogą być okolicznościami decydującymi o charakterze pisma. Rozstrzygająca powinna być wyłącznie jego treść. Niewątpliwie z treści tej wynika, iż autorka pisma kwestionuje ustalenia decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii dotyczące rozstrzygnięcia, jak też zarzuca organowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Dalej jednakże wniosła o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Poza tym, po zrelacjonowaniu w jego treści przebiegu postępowania, wywodziła, że to "Sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności działania administracji publicznej". Na końcu pisma poinformowała adresata, że opłata sądowa od skargi w kwocie 200 zł została uiszczona bezpośrednio na rachunek WSA w Opolu, jak i załączyła do niego pełnomocnictwo wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej oraz odpis skargi. Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności nie pozwalają wyprowadzić wniosku, że intencją autorki było złożenie odwołania od decyzji organu I instancji. Potraktowanie powyższego pisma przez Opolskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii jako skargi było zatem prawidłowe, zatem wbrew wywodom skargi, organ nie naruszył zasady dwuinstancyjności, jak i regulacji art. 133 K.p.a., nie przesyłając owego pisma wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ I instancji zasadnie przekazał sporne pismo adresatowi, tj. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, jako skargę. Rację ma Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii, że skoro w przedmiotowej sprawie skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, to nie miał podstaw do kwestionowania charakteru złożonego pisma. Poza tym o charakterze pisma, jako skargi, ostatecznie przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyżej powołanym postanowieniu. Sąd nie miał wątpliwości co do jego treści, a faktu tego nie zakwestionował pełnomocnik skarżącego. W powyższym kontekście słusznie Opolski Wojewódzki Lekarz Weterynarii dostrzegł, iż to samo pismo nie może być jednocześnie skargą do sądu na decyzję i odwołaniem od niej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.