II SAB/Op 30/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi T. H. na bezczynność Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. T. H. wniósł skargę na bezczynność Stowarzyszenia A z siedziba w [...] (dalej Stowarzyszenie) w udostępnieniu informacji publicznej. Podniósł, że wnioskiem z dnia 23 stycznia 2019 r. wystąpił do Stowarzyszenia (na adres elektroniczny [...]) o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: "1) wskazania adresu gdzie Stowarzyszenie opublikowało jego statut. Jeżeli takiego adresu brak proszę o udostępnienie kopii statutu Stowarzyszenia A, 2) wskazania adresu gdzie Stowarzyszenie publikuje roczne sprawozdania finansowe. A gdy takiego adresu brak proszę o udostępnienie kopii wszystkich sprawozdań finansowych, 3) kopii wszelkich umów cywilno-prawnych oraz umów o pracę zawartych przez ww. stowarzyszenie z pomiotami publicznymi takimi jak: Gmina [...] oraz spółkami gminy [...] (B, C, D, E, F), Powiatem [...], Państwową [...] Szkołą [...] w [...] w okresie od dnia 19 maja 2016 r. do dnia otrzymania wniosku, 4) kopii wszelkich faktur, rachunków oraz kopii przelewów z dokonanych transakcji między stowarzyszeniem a ww. podmiotami publicznymi w ww. okresie." Wnioskodawca zaznaczył we wniosku, że oczekuje przekazania informacji w formie elektronicznej na adres [...] Mimo kolejnych wezwań wysyłanych 8 lutego 2019 r. za pośrednictwem portalu społecznościowego Facebook oraz 23 lutego 2019 r. i 7 kwietnia 2019 r. na adres elektronicznej skrzynki [...] nie otrzymał żądanej informacji. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2018 poz. 1330), dalej w skrócie: "u.d.i.p." lub "ustawy", przez ich niezastosowanie, a przez to ograniczenie prawa do uzyskania informacji. Ponadto zarzucił Stowarzyszeniu naruszenie art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przez nieudostępnienie informacji nie tylko w terminie 14 dni, ale i w ogóle. Wniósł o "doręczenie mu odpowiedzi na skargę i zasądzenie kosztów postepowania" i "wezwał Stowarzyszenie do niezwłocznego udostępnienia informacji." W uzasadnieniu skargi podniósł, że Stowarzyszenie jest podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p, a żądana informacja spełnia pojęciowo warunek informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Odwołując się do wyroku NSA w sprawie I OSK 1514/14 wskazał, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności nie tylko organów władzy publicznej, ale także innych osób lub jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jeżeli w myśl art. 10 ust. 1 u.d.i.p. żądana informacja nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, a wniosek złożony 23 stycznia 2019 r. nie został przez Stowarzyszenie zrealizowany, to skarga winna doprowadzić do uznania stanu bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący przesłał wniosek na adres elektroniczny G, a nie na oficjalny adres poczty elektronicznej wynikający z Krajowego Rejestru Sądowego. Organ załączył odpis KRS nr [...], z którego wynikało, że w Dziale 1, Rubryka 2, oznaczenie siedziby i adresu podmiotu, L.p.3. adresem poczty elektronicznej Stowarzyszenia jest [...]. Niezależnie od tego Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że zakres wniosku jest niezwykle szeroki obejmując 3 lata funkcjonowania Stowarzyszenia, a członkowie organizacji pełnią swe funkcje społecznie. Ponadto strona skarżąca może uzyskać te same informacji od podmiotów publicznych, które wskazuje w skardze, a to: Gminy [...] i gminnych spółek prawa handlowego. W odpowiedzi na stanowisko organu skarżący podtrzymał skargę i dodatkowo wniósł o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto o wymierzenie Prezesowi Stowarzyszenia grzywny w wysokości 1000 zł. Na wezwanie Sądu Stowarzyszenie w piśmie z dnia 10 czerwca 2018 r oświadczyło, że otrzymuje dotacje ze środków publicznych jako podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. I. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Stowarzyszenia w zakresie udzielenia informacji publicznej. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej żadnym środkiem zaskarżenia. Zdaniem Sądu, powyższy pogląd zachowuje swoją aktualność również po nowelizacji p.p.s.a. dokonanej w dniu 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.) poprzez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu wskazać trzeba, że w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej wyjaśniono, iż regulacja art. 53 § 2b p.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy, wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.). Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie K.p.a. Niewątpliwie zatem przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnosi się do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Z kolei zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 cyt. już wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast u.d.i.p. nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wniesienia ponaglenia do właściwego organu, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego złożenia do sądu administracyjnego. II. Zdaniem Sądu, Stowarzyszenie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Na zasadzie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, informacja publiczna obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, co oznacza, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Na podstawie art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb realizacji prawa dostępu do informacji publicznej oraz udzielania takiej informacji reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 1 definiuje samo pojęcie informacji publicznej określając, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Podkreślić jednak należy, że nie jest to katalog wyczerpujący, a jedynie przykładowy. Reguły wykładni uprawnienia dotyczącego dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji RP. Z tego też względu przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje treść i charakter żądanej informacji. Jak już powiedziano wyżej, w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wymienia jedynie przykładowe sfery działalności, o których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. I tak, informacja może dotyczyć m.in. zasad funkcjonowania podmiotów zobowiązanych (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącego z zadysponowania majątkiem, oraz pożytków z tego majątku i jego obciążeń (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi natomiast obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również dane dotyczące zawieranych umów cywilnoprawnych stanowią istotną informację o wydatkowaniu majątku publicznego, do którego odnosi się zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi. III. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Wedle art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei w sytuacji, gdy zaistnieje podstawa do pobrania opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia wnioskodawcę o jej wysokości, w terminie 14 dni do dnia złożenia wniosku, i następnie udostępnia informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została jedynie w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - dla odmowy udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 ust. 1 wynikające z zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych oraz ust. 2 ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy) oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. IV. Mając na uwadze przytoczone uregulowania prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślenia wymaga, że właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Natomiast zajęcie przez podmiot zobowiązany stanowiska, według którego informacja publiczna zasługuje na ochronę ustanowioną w art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., wymaga sformułowania tego stanowiska w formie odmowy, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09 i z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 3052/14). Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz, czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami ustawy. Sąd nie może natomiast na tym etapie postępowania ingerować w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia, wynikające choćby z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w ustawowym 14 dniowym terminie stosownych czynności, a więc wtedy, gdy organ nie udostępnia informacji w drodze czynności materialno-technicznej w sposób zgodny z wnioskiem albo nie informuje, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku czy nie jest zobowiązany do jej udzielenia, ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania. W ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku. Przepisy ustawy o dostępie informacji publicznej nie przewidują zatem możliwości wzywania strony o uzupełnienie braków wniosku na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., jak również pozostawiania takiego wniosku bez rozpoznania. V. Sąd orzekający podkreśla, że u.d.i.p. w istocie nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (możliwe jest jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego). Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 K.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów K.p.a. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Dlatego wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną. W przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest nakazu, aby wnioskodawca musiał podać swoje dane osobowe albowiem może informację uzyskać ustnie, może wnioskować także o przesłanie jej na poste restante czy na adres skrytki pocztowej. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Argumentem przemawiającym za dopuszczalnością także i takiej formy wniosku jest wynikający z przepisów ustawy brak konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to ze względu na to, że żądając informacji nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby otrzymać informację. To właśnie cel ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz regulacja jej art. 10 ust. 2, który przewiduje, iż informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uprawnia do przyjęcia, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Uproszczenie i brak formalizmu nie zwalnia jednak wnioskodawcy z zachowania minimalnych wymogów wniosku o informację publiczną a tym jest oczywisty wymóg zaadresowania wniosku do właściwego organu (podmiotu) i na jego właściwy adres. Nie ulega wątpliwości, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej organu wezwanego (tu: Stowarzyszenia) wywołuje obowiązek działania w trybie przepisów u.d.i.p. Jest jednak jeden warunek i to mimo tych wszystkich wyżej omówionych niesformalizowanych form i metod składania wniosku. Wniosek składany przy użyciu narzędzi informatycznych (poczty elektronicznej) skierowany być musi na oficjalnie podany do publicznej wiadomości elektroniczny adres organu. W tej sprawie ponad wszelką wątpliwość Sąd ustalił na podstawie odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, że oficjalnym, wpisanym urzędowo adresem poczty elektronicznej Stowarzyszenia jest adres: [...]. Wysłanie wniosku przez skarżącego na inny adres poczty elektronicznej oraz kolejnych pism za pośrednictwem portalu społecznościowego Facebook lub ponownie na błędny adres mailowy nie było prawidłowe. W tych okolicznościach wniosek nie został skutecznie złożony. Dlatego brak podstaw do przyjęcia, że organ wezwany pozostawał w bezczynności, w dacie złożenia skargi, skoro terminy załatwienia sprawy wskazane wyżej, a wynikające z zapisów ustawy nie rozpoczęły biegu (podobnie: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 130/18). Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.